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共同債務是歐洲走向政治聯盟的起點

共同債務是歐洲走向政治聯盟的起點

牛津大學經濟史教授凱文·奧羅克曾說,50年後的曆史學家會好奇最初為何要引入歐元。他的言外之意是,那時歐元早已成為一項失敗的貨幣實驗,靜靜地躺在曆史檔案館供後人憑吊。作為一體化的最高成就,如果歐元真如奧羅克教授預測的那樣垮掉,那么二戰後興起的歐洲聯合事業也就算是差不多劃上句號了。歐洲的政治精英們顯然意識到了形勢的嚴峻,充滿危機感。2016年6月,歐盟發布了新的全球戰略文件,歐盟外交與安全政策高級代表莫蓋裏尼在為這份文件所寫的序言中,第一句話就是:我們創建歐盟的目的,甚至是歐盟本身的存在,正備受質疑。當前歐洲的困境始於2009年爆發的主權債務危機,想要更加清晰地看到歐洲的未來,必須回到主權債務誕生的源頭。

在人類曆史上,私人之間的借貸行為和債務關系源遠流長,幾乎與人類的曆史一樣長。而“主權債務”或者“國債”相比之下要“年輕”很多,僅僅才幾百年的曆史,現代意義上的國債恰恰起源於債務危機。歐洲曆史上戰爭不斷,大大小小的國王為給戰爭融資而經常深陷債務泥潭,“國債”就是為解決國王們的財政困難,償還其巨額的戰爭負債而發明出來的一種融資手段。在國債產生以前,這些國王們的借款活動是以國王的個人名義來進行的,本質上是國王的私人債務。但是借款給國王要冒很大的風險,這些國王為了逃避償債義務,經常宣布自己之前從商人手裏借來的錢為商人本應繳納的稅金,不再予以償還;或者新繼位的國王不承認前任國王所欠下的債務,法國國王甚至用殺掉債權人這種殘酷手法來逃債。由於國王的這種經常性違約,導致其信譽很低,在借款之時不得不支付比一般商人要高的利率。這樣就出現了一個惡性循環:國王要支付的高額利息加重了其財務負擔,經常使其陷入債務危機。而面對債務危機國王經常又以違約的方法來解決;這讓國王在借貸市場上信譽掃地,其在今後的借款中必須支付更高的利率,而沉重的利息負擔會很快又一次導致國王陷入債務危機以及接踵而來的再次違約。這個惡性循環讓國王的負債能力失去了可持續性,無法正常借貸的國王經常會面臨財政困境,為了實現低息借款,國王們想出了一個新辦法:把國王的“私人債務”轉換為由一個比國王信譽更高的公共機構所發行的“公共債務”。

共同債務是歐洲走向政治聯盟的起點

在16世紀,奧地利的哈布斯堡王朝為了籌集對法戰爭的資金,利用其領地荷蘭聯邦的議會來為其發行債券。在債權人看來,皇帝和國王總有一天會去世,債務的繼承人也不確定。而議會是永久性機構,其信用度要高於國王。哈布斯堡皇帝為了長期以低息籌集巨額資金,將用於償還本息的稅收交給了荷蘭議會。不僅如此,在1542年又將設立新稅種,以及決定財政支出的權限交給了荷蘭議會。正是在哈布斯堡皇帝以交出部分財政權為代價,將自己的“個人借貸”轉換為由議會這一公共機構發行“公共債務”的過程中,國債誕生了。英國“光榮革命”之後,來自荷蘭的威廉繼承了英國的王位,威廉也把荷蘭的這套國債制度帶入了英國,英國政府的融資能力大大加強。18世紀後半葉英國國債的平均利率為3.7%,而法國信用最好的債務的利率也達到了6.1%。這是拿破侖戰爭中英國最終獲勝的關鍵,因為戰爭的背後是財政,法國為戰爭融資付出的成本遠高於英國。其他國家看到國債制度的優點,開始競相模仿,使得“國債”最終成為世界各國財政制度中不可或缺的組成部分。

國債產生、發展的曆史在背後實質上體現的是一個具有普遍意義的解決債務危機的邏輯:陷入債務危機的國王交出征稅權、預算權等自己原先所掌控的財政權,給更具公信力的機構——議會,作為回報,國王獲得了更大規模、更具可持續性和成本更低的廉價資金。這一解決國王債務危機的辦法並不是讓國王勒緊褲腰帶還錢,而是把國王的“私人債務”轉化為國民共同承擔的“公共債務”,也就是國債。而國王所必須付出的代價就是交出自己的財政權,議會可以通過公共預算控制來約束國王的開支。這個過程意義重大,因為其中蘊含著根本性的制度變革。曆史上西歐國家在用“國債”的辦法解決國王債務危機的進程實質上也就是“資產階級革命”,因為正是在國債制度的誕生、發展和完善中,“王權”受到越來越多的限制,國王讓渡出自己的財政權,以代議制為核心的現代國家體制才逐漸形成。

美利堅合眾國的建立也是遵循了與其歐洲先輩們一樣的邏輯。獨立戰爭剛剛結束後的美國實際上只是由十三個州組成的松散邦聯,每個州其實都相當於一個主權國家,如果從權限上來講,當時美國邦聯制下的中央政府還要遠遜色於今天的歐盟。但是美國在獨立後不久就遭遇債務危機,因為美國各個州和大陸會議在獨立戰爭期間所發行的大量債券在戰後無法兌現。美國解決獨立戰爭後債務危機的辦法是由中央政府全部接收各個州的地方債務,一次性地免除各個州的債務負擔,而中央政府則從各州獲取了征稅權和管理國際貿易的權力。緊接著,中央政府就成立財政部,以中央政府的信用為擔保發行新的國債,用籌來的資金償還各州之前欠下的債務。這一債務危機化解之道同樣遵循了“以財政權力換取融資能力”的原則,把原先各個州的“私債”轉換為由整個聯邦共同承擔的“國債”,而州則將原屬自己的財政權(主要是征稅權)讓渡給中央政府。這場債務危機也讓美國的政治制度發生了根本性的變革,促使美國通過了新憲法,美國從原先松散的邦聯轉變為由中央政府統一行使主權的聯邦國家。

如果用曆史比照一下當今的歐債危機,可能會更加清晰地看出未來歐洲一體化可能的發展路徑。希臘、愛爾蘭甚至是意大利和西班牙這些國家的政府,就像曆史上陷入債務危機的大大小小的國王,或者是美國獨立戰爭後沒有償債能力的那些州。不僅債台高築,而且因為信譽太差而必須承受超出自身能力的融資成本,導致債務負擔不再具有可持續性。解決之道很可能就像曆史上所發生過的一樣,把這些“國王”和“州”(陷入危機的國家)的“私債”(單個國家的主權債務),轉化為“國債”(歐盟或者歐元區成員國共同擔保的債券),但是這些“國王”和“州”需要付出代價——交出財政權,實現某種形式的財政統一。這一化解債務危機的曆史邏輯,其實也是今天的歐洲人在應對債務危機時所堅持的。現在歐盟機構已經擁有了監督成員國財政的權力,成員國政府的財政預算在交本國議會通過之前先要讓歐盟機構審核同意,預算權已經開始了某種程度的讓渡。也就是說在“怎么花錢”的問題上,成員國政府要接受一個超主權機構的指令,這在幾年前是不可想象的。

對於發行共同債券的做法,德國政府已經不再像歐債危機爆發初期那樣因為礙於國內民眾的抵制而堅決反對,德國的政治家現在開始公開談論建立財政聯盟的可行性和具體步驟。德國經濟部長、社會民主黨主席加布裏爾曾公開表示,要讓歐元區共同擔保各個成員國的國債,同時各國要遵守相同嚴格的財政紀律。為了實現這一目標,可以通過修改憲法來實現。建立歐元區共同預算的計劃也在積極討論中,預算初步將主要用於那些因為實施財政改革而國內經濟增長陷入困境,並且失業率高企的國家,籌措資金的方式是開征新的稅種,比如金融交易稅或者個人所得稅。這些理念對歐盟的發展意義重大。雅克·阿塔利是法國前總統密特朗的特別顧問,曾代表法國政府參與《歐洲聯盟條約》的起草,他形象地將歐元的創建比喻為一個“圈套”,因為歐盟采取的每一個步驟都必須導致下一個步驟,否則初始的計劃就不會成功。統一貨幣需要共同預算,而共同預算又需要共同的議會,這樣就把歐洲引上了聯邦之路。曆史不會重複自己,但卻總是押著相同的韻腳。

歐洲債務危機的本質原因之一就是政府的債務負擔超過了其自身的承受范圍,從而引起的違約風險。我國政府債務問題仍存在一定的風險,主要是我國政府的隱性債務以及近年來地方投融資平台規模迅速擴張存在隱患。這些借貸資金大部分被使用在自償能力比較低的基礎設施和其他公共建設項目上,給地方留下了隱性赤字和債務負擔,造成財政結構性風險。同時,這些資金中大部分都來自於銀行體系,一旦地方政府債務風險積聚,會對銀行產生沖擊。因此,對全國整體財政及債務狀況進行客觀的分析和評估顯得至關重要,同時要進一步加強各級地方政府債務信息的透明度,做好債務的測算和償債平衡工作,切實防范償債風險。

房地產業作為國民經濟支柱產業,其發展程度直接關乎國計民生。近年來由於房地產市場不斷升溫,社會資金的過度性投資一直是困擾我國經濟發展的症結。我國地方政府更是以房地產業作為政府財政的主要“靠山”。由金融危機和歐洲主權債務危機的教訓可知,房地產行業與金融市場乃至整個經濟體系關系緊密,因此應高度重視房地產市場問題,謹防房價大起大落導致的系統性風險。

這些普遍規律包括政府債務規模必須適度、儲蓄和投資必須均衡、社會福利政策和經濟發展階段必須匹配等。凡違背這些客觀經濟規律的經濟金融活動,其問題雖可能在一定時期內因各種因素而不被暴露,但從長遠看必然會受到客觀規律的懲罰。

亞洲金融危機以來,關於亞洲成立共同貨幣區乃至設立“亞元”的呼聲一度高漲。在各版本的亞洲區域貨幣一體化方案中,各國都謀求區域貨幣的統一和由此帶來的一系列貨幣、金融開放政策以及在區域內部實現自由流通,但同時也都強調各國財政政策自主,對超國家的財政監管持保留和排斥態度。可見“亞元”版本同樣存在歐元區分散財政政策和統一貨幣政策的矛盾,一旦實施貨幣一體化而缺乏必要配套措施,當類似希臘危機的事件發生時,亞洲各國所面臨的壓力和威脅,將同樣甚至更加嚴重。

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