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一國兩制是香港行政主導原則

一國兩制是香港行政主導原則

香港特別行政區和中央是什麼關係?香港實施什麼制度?如果你覺得問題太簡單,那麼耐心讀完這篇,就會漲姿勢了。這些問題細究起來學問可深,可以說,香港近幾年出現的政治紛爭,多與香港社會對此類問題認識不清有關。

今天上午,紀念香港基本法實施20周年座談會在京舉行,中共中央政治局常委、全國人大常委會委員長張德江做了重要講話。數千字的講話乾貨十足,不少提法是首次出現。

很明顯,在香港回歸20周年這個節骨眼上,中央要對香港問題正本清源,從觀念和制度層面定紛止爭。

高度自治權從何而來

我們常說,香港實行“一國兩制”,擁有高度自治權。那麼這個“高度自治權”是哪兒來的?答案很明確:中央授權。

飲水需思源。“一國兩制”之所以會實現,是因為中國對香港恢復行使主權。而這個主權,是包括管治權在內的完整主權。中央授予香港的高度自治權是有限度的,中央授予多少權力,香港特別行政區就享有多少權力。高度自治不等於無限自治。香港一部分人近年片面強調“自治”,動輒抗議中央“干預”,就是忘了中央對香港擁有全面管治權。

正如張德江所說,“中央與香港特別行政區的權力關係是授權與被授權的關係,而不是分權關係,在任何情況下都不允許以‘高度自治’為名對抗中央的權力。”

當年的基本法起草委員會彙聚了全國最精銳的專家學者和社會名流,其中香港同胞占了很大比例。基本法起草歷經4年零8個月,經過大範圍諮詢、收集意見、反復討論,草案的所有條文、附件和相關檔,都採取全體委員以無記名的方式逐條逐件進行表決,需三分之二多數贊成才能通過。香港基本法就是香港社會各階層、各界別、各群體的最大公約數,也是內地與香港的最大公約數。

可以說,如果香港一切嚴格按照基本法來,就不會有“占中”、政改失敗等事。然而“一國兩制”是全世界範圍內沒有前例的新事物,實施過程中難免會出現一些理解上的偏差,加上香港一些利益團體出於私心有意曲解,致使香港走了彎路。

無規矩不成方圓。香港社會需深入理解香港與中央的關係,認清香港的憲制地位,才能找回平和、健康的心態,守分安命,為所當為,把精力集中到有益的事業中去。

香港政體不是“三權分立”

香港保留了資本主義制度,那麼香港政治制度是否等同於英美的“三權分立”?

張德江在講話中明確指出:“香港特別行政區基本法所規定的香港特別行政區的政治體制,不是‘三權分立’,也不是‘立法主導’或‘司法主導’,而是以行政長官為核心的行政主導。”

香港是不是“三權分立”的議題,此前曾經在港引發爭議,此次中央領導人一錘定音,給出權威解釋。

一國兩制是香港行政主導原則

為什麼香港不能是“三權分立”?張德江說了,因為香港是中央人民政府直轄下享有高度自治權的一個地方行政區域,行政長官作為特別行政區和特別行政區政府的“雙首長”,要對中央人民政府和特別行政區“雙負責”,是連接中央與特別行政區、“一國”和“兩制”的重要樞紐,必然要在特別行政區政權機構的運作中處於主導地位。

通俗地說,香港是中國的香港,香港只有實行行政主導體制,才能保證香港利用好中央支持,落實好中央政策。此外,香港立法會“拉布”不斷,特區政府的行政效率偏低,也跟政府偏“小”有關。香港特區政府的行政效能想要趕上新加坡、韓國,非行政主導制不可。

當然,行政主導不是否定另外兩權,但三權存在主導與輔助的關係。張德江說,“特別行政區的行政機關和立法機關既相互制衡又相互配合,司法機關獨立行使審判權”。

行政主導制要落到實處,跟行政長官的個人風格或許有關,但最終得靠制度,那就得堅持行政主導的基本原則。這是行政長官理直氣壯施政的關鍵。

再次對“港獨”亮劍

香港是個法治社會,中央的管治除了直接訴諸特區政府,還可通過兩種基本的法律手段實現:人大釋法和全國人大常委會決定。

香港的法律架構是這樣的:香港基本法根據憲法制定,憲法和基本法共同構成香港的憲制基礎。香港的任何法律在理解與適用上都必須以基本法為依據,均不得與基本法相抵觸。而基本法的解釋權,在全國人大常委會手中。

全國人大常委會對基本法所作出的解釋具有最終性,與基本法具有同等法律效力,必須得到一體遵循。同時,全國人大常委會依據基本法作出的有關決定,在特別行政區同樣具有法律約束力。

不過,全國人大常委會對釋法的運用十分慎重,迄今為止對基本法僅作出過5次解釋,對涉及香港長期繁榮穩定的重大問題作出過4次決定,每一次都有效發揮了定紛止爭、釋疑解惑的作用。比如去年11月,全國人大常委會對香港基本法第一百零四條做出解釋,讓香港候任議員宣誓辱華言行得到了應有的法律制裁。

這次,張德江在講話中再次對“港獨”亮劍,表示“香港特別行政區應當切實履行基本法關於立法維護國家安全的憲制性責任,堅決遏制任何危害國家統一的行為和活動,真正擔負起維護國家主權、安全和發展利益的責任,維護特別行政區的長治久安。”

這段話意在催促香港儘快完成基本法23條立法。因為該法條規定,香港特別行政區應自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為,禁止外國的政治性組織或團體在香港特別行政區進行政治活動,禁止香港特別行政區的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯繫。澳門早於2009年完成了23條立法,香港卻拖延至今。正是因為沒有23條的威懾,一些“港獨”分子和部分極端反對派才敢肆意妄為。

一國兩制是香港行政主導原則

有人說,中央前20年除了給香港大力支持外,在管治方面更傾向於“無為而治”。實際上,老莊的“無為而治”,指的是在環境、規則、人心、各種主客觀條件全部理順的情況下,達成高效平穩的自運行狀態。但“無為而治”絕不是不要規矩,更不是縱容香港某些人打著自治的旗號反中央。

基本法第五條規定:「香港特別行政區不實行社會主義制度和政策,保持原有的資本主義制度和生活方式,五十年不變。」具常識者都明白,該條款所謂「社會主義制度」和「資本主義制度」,是指基本制度,不包括各項具體制度,後者必須根據實際情況的演變而被相應地修訂和完善。

以香港金融市場的制度性演變為例。亞洲金融危機推動特區第一屆政府對香港證券、期貨市場及其監管實施重大改革。2000年3月,香港的證券交易所、期貨交易所以及三家結算公司合併,並於當年6月27日在香港聯合交易所上市。與此同時,對香港證券、期貨市場的法規展開修訂,2002年3月13日,特區第二屆立法會通過《證券及期貨條例》,4月1日正式生效。

香港證券、期貨交易所及相關結算公司合併,標誌著香港兩大金融分市場在市場架構上整合,《證券及期貨條例》制定並生效,則意味著香港兩大金融分市場在運作和監管的法規上整合。整合後的證券期貨市場由整合前的非盈利機構轉為上市公司,是又一項具體制度變革。

2008年9月15日美國雷曼兄弟破產觸發美國次按危機惡化為「百年一遇」金融危機。雷曼破產帶給香港金融市場的直接衝擊是,引發雷曼迷你債券事件。是年12月31日,香港證券及期貨事務監察委員會和香港金融管理局分別向特區第三屆政府財政司司長提交關於雷曼迷你債券事件的報告。證監會在報告中建議特區政府檢討現行監管架構,並提出三個方案,包括仿效英國、成立統一的監管機構。

然而一年後,雷曼事件平息,關於進一步完善香港金融市場監管架構的意見卻如「泥牛入海」。因為相關監管機構持不同意見,因為有關的建議涉及複雜的利益關係。

香港金融市場自回歸以來20年演變的經驗顯示,具體制度需要適應不斷變化的情況而相應改變;能否成事,取決於各持份者能否達至共識。具體制度無論變或不變或尚不能取得變的共識,均與基本制度無關,因而,與「一國兩制」不相干。

證明「一國兩制」是指基本制度而不包括具體制度的另一方面有力證據是,即使從2011年底以來香港社會滋長一股抵制和反對香港與內地經濟一體化的情緒,香港與內地經濟融合依然推進。從2015年3月1日起,香港與廣東省基本實現服務貿易自由化,一年零三個月後,擴大至整個內地。即使遭遇「佔中」,滬港通仍然啟動。嗣後,深港通啟動。香港與內地在諸多經濟領域的具體制度上或者統一或者趨同。

必須指出,上述各種具體制度的修訂和完善,包括未實施而已被建議的修訂和完善,都不涉及基本法條款的規定或限制。

但是,在香港特別行政區實踐「一國兩制」即將跨入第三個十年之際,關於基本制度與具體制度的差別,一類新問題被提到了特區政府和香港居民的面前,這就是:如果香港經濟社會發展要求在某些具體制度上做涉及基本法有關條款的規定或限制的變動,那麼,特區政府和香港居民有無足夠膽識、能否取得必要共識來進行那一類變動?

基本法中的一系列條款,例如基本法第二十二條,保障香港特別行政區與內地在「一國」之內維持歷史造成的「有形邊界」。對於兩地居民而言,「有形邊界」表現為「出入境管理」。對於兩地機構而言,「有形邊界」表現為需要分別經特區或內地政府/中央政府批准,方能在香港或內地設立並展開活動。

基本法第一百一十一條第一款規定:「港元為香港特別行政區法定貨幣,繼續流通。」

中國已是全球第二大經濟體和主要資本輸出國之一,人民幣在尚未實現充分可兌換時已被納入構成特別提款權的貨幣籃。這一切決定中國將為人類奉獻一個堪與紐約比肩的全球金融中心。目前,香港是首選,正在打造國際金融中心的上海是次選。然而,上海與長江三角洲以及內地其他地方不存在「有形邊界」。上海國際金融中心將主要提供人民幣面值的金融交易和服務,一旦成事,必將成為全球金融市場的亮點。

在可預見將來,香港面對的抉擇是:如果不克服「有形邊界」的阻隔,那麼,香港將難以融入粵港澳大灣區城市群,從而,香港金融市場將難以大珠三角乃至內地整體經濟為依託;如果不能妥善處理港元與人民幣之間關係,那麼,在上海建成國際金融中心後,香港的人民幣離岸市場將難以進一步擴展;如果在這兩個重要問題上香港猶疑不決而蹉跎歲月,那麼,上海很可能在競爭又一個全球金融中心的比賽中,後來居上。

在上世紀80年代制定基本法時,沒有人能預期幾十年後香港會面對上述挑戰。這不是前人留下來的,而是活生生的實踐提出來的,要求貫徹基本法和實踐「一國兩制」必須與時俱進。

根據中新網、鳳凰網等綜合采編

【文章觀點僅代表個人觀點】

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