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特朗普的能源政策將對美國的能源消費帶來深遠影響

特朗普的能源政策將對美國的能源消費帶來深遠影響

曾經的商人、億萬富翁、美國新任總統特朗普個性鮮明,被喻為“可能是最足智多謀、作風最彪悍且敢於不按常理出牌的美國總統”,同時作為美國共和黨的代表,其執政後美國能源政策將何去何從?

特朗普在競選宣言中毫無保留地宣揚其遠大的執政目標——“讓美國再度偉大”(Make America Great Again,MAGA)和“美國優先”(AmericaFirst),態度堅定地支持傳統能源行業。在特朗普提名的內閣中,能源部長裏克·佩裏、環境保護署署長斯科特·普魯特,甚至特朗普本人都曾公開質疑氣候變暖,力主回歸傳統能源。曆史經驗表明,美國總統執政階段的實際政策會隨著現實國情和國際形勢做出調整,相較於競選時期的預期政策更趨向於保守和務實。因此,不看競選看執政,對特朗普時代的美國能源新政,需要進行深入系統的分析。

2017年1月20日特朗普正式上任,發布了不含“氣候變化”的“美國優先能源計劃”。核心內容包括:致力於廢除有害且無用的政策,例如“氣候行動計劃”以及美國水法;致力於推動頁岩油氣革命,為千百萬美國民眾創造就業及致富機會;致力於發展清潔煤炭技術,複興煤炭工業;致力於推動能源獨立,擺脫對歐佩克產油國及任何對美國利益持敵意態度國家的能源依賴。

特朗普的氣候觀:反氣候變化?

特朗普曾公開表示對《京都議定書》和《巴黎協定》持反對態度,延續了美國共和黨對氣候變化的負面態度。當選美國總統後,特朗普對氣候變化的表態確實也在逐漸扭轉。他認為氣候變化不是美國目前最緊急的問題,不應過多地強調其影響,從而把氣候變化置於限制化石能源發展的首要位置。這既體現了特朗普作為一名政客的特性,也體現了他對氣候變化的認知有所加深。未來美國應對氣候變化的進程可能會出現波折。

如何重構美國能源政策?

相較於奧巴馬政府注重可持續發展與環境保護的“理想主義”能源政策,特朗普更加偏好充分利用本土能源優勢的“實用主義”能源政策,特朗普將重構美國的能源政策。

1 化石能源:振興石油、天然氣、煤炭

在特朗普的能源主張中,振興化石能源是一個明顯的趨勢。具體來說,就是加快國內石油生產,繼續保持頁岩氣高速增長,重振煤炭行業。

加快國內石油生產。得益於頁岩革命等技術進步,自2009年以來,美國的石油產量上升明顯。預計特朗普政府將會延續促進美國石油行業快速發展的能源政策,其主張推行的大規模減稅措施有可能刺激美國國內石油企業的大幅增產。特朗普的能源顧問丹尼爾·耶金博士認為,美國未來的能源政策會更加注重石油的再平衡,提高油氣產量;重點加大頁岩油的生產,並通過放寬限制石油生產、消費的相關政策和法規,在原有基礎上更進一步擴張石油行業。2017年1月24日,特朗普恢複了兩個耗資數十億美元的石油管道KeystoneXL和DakotaAccess的建設,兌現其競選期間作出的在國內創造新的藍領就業機會的承諾。2月1日,美國國會眾議院廢除一項有關美油氣公司海外交易的披露規定,以放松對油氣行業的管制。美國能源信息署(EIA)預測,由於油價的回升和成本減少,石油上遊生產者將提高產量,美國原油生產將從近期的衰減中有所恢複,石油消費將進入小回春階段。

保持頁岩氣高速增長。從圖3可以看出,自2005年起,美國天然氣行業突飛猛進,2015年生產量和消費量均比2005年提高近50%。從消費結構上看,美國天然氣主要用於工業、發電以及居民生活。近幾年,美國天然氣發電消費量增長顯著,已經超過工業用天然氣消費量,占據美國天然氣消費量的首位。新政府將進一步擴大美國頁岩氣產業的優勢,促進美國的能源獨立。特朗普對於天然氣的政策構想同時貫穿了其政策架構的三大支柱:能源獨立、基建投資和制造業回歸。特朗普主張放松天然氣項目的監管政策,鼓勵天然氣發電,並提出“公私合投”模式的基建計劃支撐天然氣基礎設施建設項目。監管放松以及天然氣港口、管道等基礎設施的興建,將直接減少天然氣的運輸、儲存和使用成本,增加就業崗位,政府對相關基建的補貼也將激勵天然氣生產商擴大生產,有利於美國在未來參與國際天然氣出口份額和定價權的爭奪。此外,天然氣發電提供了低廉的工業用電價格,不僅會增強美國本土制造業的競爭力,還將吸引其他海外制造商“回歸”,這恰恰與特朗普制造業回歸的戰略目標相呼應,但預計此舉將會受到來自煤炭行業複蘇的競爭。

重振煤炭行業。奧巴馬上任以來,一直主張並號召全球發展清潔能源,削減、限制燃煤電廠的碳排放,以應對氣候變化問題,導致美國煤炭需求量迅速下降,美國前三大煤炭企業也在近兩年紛紛破產重組。在清潔能源政策的引導下,美國煤炭生產和消費均得到有效縮減,2015年美國煤炭消費量較2008年下降近30%。特朗普在競選時期最重要的能源主張之一就是重振煤炭行業,他對於煤炭行業的發展持樂觀態度。新政府預計將通過加大基建和發展燃煤電廠來刺激美國煤炭需求。特朗普曾在辯論中指出,美國可以通過開發使用潔淨煤資源,來保證環境不受影響。新政府有望廢除美國環境保護署的清潔能源計劃,放寬碳排放限制,以促進煤電的發展。然而,低碳清潔能源是全球能源發展的大勢所趨,特朗普振興煤炭行業的政策構想,必將在實施過程中受到重重阻礙,煤炭行業雖迎來了新機遇,但若其潔淨煤計劃的發展無法達到預期的環境標准,煤炭行業下行的趨勢終將難以扭轉。

2 新能源:不確定性增大,擇優支持

在大力發展傳統化石能源的同時,預計特朗普將總體放緩、擇優發展新能源。這一政策主張與奧巴馬政府差異較大,奧巴馬認為新能源戰略重要性等同於國家安全與民族未來,而特朗普明確反對奧巴馬政府的《清潔電力計劃》,這給美國目前對新能源的扶持政策帶來高度不確定性。特朗普除支持愛荷華洲的玉米乙醇計劃外,反對高成本的風力發電,認為多數可再生能源成本高、經濟效益低,還會造成一定的環境破壞。近兩年美國可再生能源增長趨勢已經放緩,新政府執政後,這種趨勢將繼續延續。由於可再生能源在美國所占能源比重並不高,因此,盡管未來其增速會繼續減緩,但美國可再生能源的發展不會出現下降趨勢。

3 核能:面臨發展契機

美國曆任總統對於核能的執政觀念都有差異。核能的發展需要考慮安全性、經濟性、對氣候變化的影響、廢料處理等諸多因素。自2012年起,美國核電機組顯著減少,由原來維持十幾年的14組減少為10組,發電能力也大幅下降。但不可否認的是,核能在美國能源中依然有著不可替代的地位,提供了美國約20%的發電量。特朗普的核能政策方向與小布什相似,相比於後者的過於激進的核能發展觀,特朗普似乎顯得略微保守。在談到能源獨立的目標時,特朗普特別強調支持核能發展,放開對核能研究的限制,包括對核反應堆的研究。預計美國未來核能發展面臨契機,但仍將緩慢增長。

4 美國能源進出口展望

近10年來,美國能源進口量不斷下降,出口量則快速增加,極大地降低了美國的能源對外依存度。2015年,美國能源淨進口量較2005年的最高值下降了64%,能源對外依存度只有11%。美國能源信息署(EIA)預測,美國將在2025年左右成為能源淨出口國。一方面美國得益於頁岩革命的成功帶來的技術進步紅利,國內能源供給不斷加大,另一方面嚴格的環境政策以及不斷提高的能源利用效率減少了能源需求,供給側與需求側同時發力,助推美國實現能源獨立。特朗普的能源新政預期將進一步加快美國的能源獨立進程,並可能在10年內使得美國從一個能源淨進口國變為淨出口國。

從石油來看,自2000年以來,美國石油的對外依存度在2005年達到66%的峰值,之後連續下降至2015年的24%。預計特朗普政府將會調整現行的原油進口關稅政策,通過提高關稅來降低煉油廠對國外原油的依賴程度。此外,特朗普堅決反恐的態度,可能影響美國從沙特阿拉伯及其他阿拉伯國家進口石油,一旦限制進口的政策被實施,在國內石油行業大力發展的基礎上,美國甚至可能會變為石油淨出口國。

從天然氣來看,在頁岩氣革命的推動下,美國國內天然氣產量大幅提升,推動其從天然氣淨進口國向天然氣淨出口國轉變。EIA預計,未來美國LNG淨出口量將保持快速增長,2020年達到近700億立方米,是2016年的19倍;2030年達到1400億立方米。隨著LNG出口的快速增長,LNG將取代管道天然氣,成為美國輸出天然氣的主要形式。預期在特朗普的擴張性化石能源政策引導下,天然氣行業將進一步發展,將促進天然氣出口,從而加快美國成為天然氣淨出口國的進程。

從煤炭來看,美國煤炭進口一直保持趨於零的低水平。作為煤炭資源大國,美國一直是煤炭淨出口國。然而,隨著近年來環境政策壓力的不斷增加,美國煤炭開采逐年降低,產量減少,出口量也隨之下降,淨出口的趨勢有所縮減。特朗普政府將實施振興煤炭行業的政策,預計美國煤炭的出口將會增加,將加劇全球煤炭市場的過剩與競爭。

特朗普能源新政對全球能源市場的影響

1 對巴黎氣候協定的影響

特朗普從競選初期到當選之後,對氣候變暖的態度由“嘲笑”轉變為“開放”。美國是否會退出巴黎協定目前尚不能確定,退出的政治成本太高,特朗普也會三思而行。無論美國作何選擇,氣候變化問題的嚴肅性都不可否認,巴黎協定終將是改善全球變暖態勢的重要契機,其有效性不容置疑。國際社會已經展現出在共同協作應對氣候變化上的高度政治共識和積極行動意願,共同搭建經濟大國綠色低碳夥伴關系是大勢所趨。

2 對全球石油市場的影響

目前,美國從全球88個不同國家和地區進口原油和石油產品。據EIA的報告,2015年在美國原油進口主要來源國中,加拿大占比為43%,沙特阿拉伯為14%、委內瑞拉為11%、墨西哥為9%……2015年,美國石油進口需求創1987年以來的最低水平,且已越來越趨向於減少對中東石油進口的依賴。從2015年底開始,長達40年的石油出口禁令解除,美國重新變為石油出口國。預期在特朗普政府能源新政的影響下,美國石油出口量將有所增加,這會擠占世界其他產油國的市場,給中東地區國家、俄羅斯等石油輸出國帶來一定的競爭壓力,但短期內世界石油貿易主要流向難以發生較大改變。

從地緣政治的角度來看,頁岩油氣已經成為美國最重要的地緣政治武器之一。特朗普已經宣布,他的外交政策主旨是“美國第一”,即將美國利益最大化放在第一位,美國的“全球警察”責任則退居第二位。隨著美國對中東油氣資源的依賴性在逐步下降,特朗普新政府有可能施行中東戰略收縮政策,中東北非複雜局勢將常態化。從特朗普堅決反恐的態度來看,新政府可能會采取更積極的合作手段來打擊ISIS,尋求更多的盟友來應對敘利亞危機。更低成本的油氣資源使得美國對俄羅斯、中國擁有了更多的制衡力量。對於俄羅斯,特朗普競選期間宣稱將大力回暖美俄關系,但考慮到美俄關系存在的結構性矛盾,雙方難以在重大政治能源安全方面達成合作與妥協,將會繼續保持“有限夥伴關系”。對於中國,美國低成本的頁岩油氣將進一步削弱中國制造業的成本優勢,促使制造業重新向美國回流,吸引資本從中國流向美國。

3 對全球天然氣市場的影響

特朗普能源新政可能主要對全球天然氣市場產生兩個方面的影響:一方面,進一步加劇全球天然氣供應競爭格局。特朗普關於天然氣管道等基建設施興建的計劃將利好於美國天然氣生產和出口,改變美國與墨西哥、加拿大的天然氣貿易流通格局,並開辟新的出口市場。2015年以來,美國在逐步加大天然氣出口量,有望在短期內成為一個天然氣淨出口國。另一方面,美國LNG出口將有助於縮小全球天然氣價格差異。美國LNG出口量的增加,將增加全球LNG市場的靈活性,促進形成美國、歐洲、亞洲三足鼎立的多元化天然氣定價中心。亞洲作為全球LNG貿易中的最大買家,將受益於天然氣全球化定價態勢,有效緩解天然氣“亞洲溢價”。

4 對美元和石油定價機制的影響

對於國際石油定價機制來說,自兩次石油危機以來,在世界石油定價機制中,歐佩克擔當的都是“機動生產者”的角色,堪稱國際油價的穩定器與助推者。2014年下半年以來的國際油價暴跌表明,隨著美國頁岩革命的成功,美國已經逐漸替代了歐佩克在全球原油定價機制中“機動生產者”的地位。隨著特朗普能源新政的實施,美國油氣行業的發展將進一步加快,美國頁岩油氣的潛力將被進一步釋放,美國在國際原油定價機制中的重要性將進一步增加,美國對歐佩克將擁有更多的議價能力。

同時,美元已經並將繼續進入升值周期,預期將連續升息10次以上,從接近零利率上升至2%以上。對於石油美元來說,一方面,由於美國國內原油產量上升,石油進口量有所下降,對外石油依存度顯著回落,美國進口石油所需支付的石油美元將顯著下降,未來待美國成為石油淨出口國以後,石油美元將呈淨流入態勢;另一方面,對美元持續升值的預期,將有利於全球美元資本回流至美國本土,助推美國經濟脫虛向實、向好發展。

特朗普能源政策會對中國的能源發展、中美合作以及全球應對氣候變化治理產生積極和消極影響,中國要充分認識到特朗普政府各項政策以“美國利益第一”“創造更多就業”、“減少國際責任”的精髓,充分利用其能源政策給中國帶來的機遇,謹防貿易保護主義,及時應對美國可能針對中國采取的措施。

第一,把握中美能源合作發展機遇,增強國家能源安全。由於中國是世界最大原油消費國和進口國之一,美國增加頁岩油開發並減少原油進口的戰略,會進一步加大國際原油價格長期下行壓力,有利於中國降低原油進口成本,增加國家石油儲備,增進國家能源安全。此外,中美兩國均為煤炭消費大國,美國政府對清潔煤技術的大力支持有望為中美兩國在既有基礎上進一步深化清潔煤合作帶來有利機遇。

第二,避免清潔能源投資增速放緩,促進相關技術創新。目前中美兩國分別位列全球清潔能源研發投資第一、第二位,是全球清潔能源產業投資第一、第二大國家。盡管特朗普政府沒有明確否定對清潔能源發展的支持,受取消“氣候行動計劃”的影響,油氣價格將長期低位運行,清潔能源沒有成本優勢,將可能延阻清潔能源取代煤炭、石油等化石能源的進程,直接影響投資者對清潔能源領域的投資判斷。為此,我國應加快清潔能源技術的研發創新,促進清潔能源成本的進一步下降,增強價格競爭力。另外,加強跨省跨區輸電網絡建設,為清潔能源提供更大的消納市場。

第三,應對新型複雜的能源地緣形勢,加強“一帶一路”能源合作。值得關注的是,特朗普政府首次提出將與海灣國家建立積極的能源關系,作為美國反恐戰略的一部分。美國將能源關系作為地緣政治工具,意味著最大的原油消費國和進口國之一的中國未來面臨的能源地緣形勢會進一步複雜化。中國應在“一帶一路”倡議指導下,抓住美國能源政策改變的時機,加強與“一帶一路”沿線國家在能源領域的合作,加大從這些國家進口油氣的力度,滿足國內的能源需求。同時,這些國家有發展核電、風電、水電、太陽能發電等的需求,我國也可以增加對這些領域的投資和參與,進一步增強國家能源安全。

第四,謹防中美清潔能源貿易摩擦升級,積極采取反制應對措施。當前,中國已經成為世界最大的可再生能源生產國和消費國,是世界最大的風能、太陽能以及水電市場。在奧巴馬政府時期,美國政府全方位幫助美國企業拓展中國的清潔能源市場。但卻通過反傾銷反補貼調查等措施限制中國相關產品和服務進入美國市場,為了給美國創造更多的就業機會,特朗普政府有可能會進一步加大對本土清潔能源企業的保護和支持力度,甚至對來自中國的進口產品收取高關稅,未來中美兩國在清潔能源產品貿易領域有摩擦升級的可能。對此,中國一方面要采取反制措施,另一方面要積極開拓其他國家的市場,並刺激內需。

第五,把握全球氣候變化治理主動權,積極部署國際合作。中國應繼續堅持和倡導《巴黎協定》,這樣既可以增加中國的國際影響力,占領道德制高點,發展和強化合作夥伴,又可以推進國內的能源結構轉型和環境保護。同時,隨著美國成為氣候變化問題的眾矢之的,將緩解中國的減排壓力。中國在氣候變化行動方面,要保持積極的態度,但不急於進行實質性的國際投入,需適應國際形勢,做最有利於中國發展的部署。

第六,開拓氣候資金供給渠道,推進氣候融資全球合作。特朗普政府對“氣候變化行動”的否定會導致國際氣候資金流入的減少,對此我國應做好准備,開拓和增加國際氣候資金的供給渠道,並加強和完善國內氣候資金的供給。中國綠色金融的蓬勃發展就為氣候融資提供了良好的途徑和借鑒,並為氣候融資全球合作提供了很好的切入點。此外,中國還應加大南南合作的力度及宣傳,推動在落後發展中國家的減緩和適應投資,加大能源建設支持力度。

特朗普的能源政策將對美國的能源消費帶來深遠影響,延緩美國能源轉型進程,削弱美國在全球新能源領域的引領能力。而對全球原油市場而言,或將有力提振對油氣行業的信心。

特朗普擊敗希拉裏成為美國新一任總統,堪稱2016年最大的“黑天鵝”事件。對石油行業而言,應重點關注特朗普的能源政策主張及其影響。其實,特朗普的能源政策主張並不複雜,簡單來說就是青睞傳統化石能源、不屑於清潔能源、反對氣候變化政策。這與美國上屆政府限制化石能源開采、鼓勵新能源發展、積極參與全球氣候變化治理的能源政策恰好相反。特朗普就任總統後是否會兌現其能源政策承諾?美國能源政策會有什么樣的變化?全球原油市場又會朝著什么方向發展?這些問題值得深入思考。

特朗普看重傳統化石能源。“能源獨立”是其政策主張中三大經濟支柱之一,而石油被特朗普看做是美國能源獨立的核心。天然氣在特朗普的政策架構中占據極其重要位置,美國天然氣已經實現完全自給,具有很大的出口潛力。而美國天然氣成本低廉,擁有強大的競爭力。特朗普借天然氣的生產和出口實現完善基礎設施建設、增強全球天然氣價格的掌控力。與此相反,特朗普非常不看好清潔能源的發展,認為風電、太陽能產業投資回報周期太長、效益差,沒有競爭力,他曾強烈反對海上風電項目。對於氣候變化政策,特朗普及其所在的共和黨不承認全球變暖的事實,宣稱氣候變化是一種騙局。

通過特朗普競選主張及上台後采取的行動來看,美國能源政策將會發生較大變化。一是傳統油氣資源開發將會得到大力支持,包括減少稅收,開放本國與海外聯邦土地及海上水域用於油氣租約,放寬環境監管、支持水力壓裂技術應用於頁岩油氣開發,大幅減少奧巴馬政府時期對能源行業的約束及對能源基建項目的限制。二是否決奧巴馬的一些清潔能源政策,包括清潔電力計劃、氣候行動計劃等政策。特朗普在其上任後第一天,簽署總統令,推翻了奧巴馬引以為豪的政治“遺產”之一“氣候行動計劃”。這也意味著特朗普將大幅降低新能源占比標准。在新能源補貼方面,特朗普不大可能取消現有的風能、太陽能補貼標准。這些補貼標准是由美國國會發起和通過,特朗普難以憑借總統行政令完全否決,強行取消也容易引起新能源產業階層的強烈反對。三是特朗普會大幅削減全球氣候變化治理的投入力度。特朗普及其競選團隊在競選過程中態度鮮明地提出要全面廢止奧巴馬政府力推的碳稅政策,取消每年125億美元的氣候變化研究基金,威脅退出《巴黎協定》等。特朗普是否最終實施這些措施還不得而知,可以肯定的是不會大力支持全球的氣候治理。

特朗普的能源政策主張與共和黨的理念一脈相傳。這種“逆全球化”的能源政策體現了共和黨奉行的美國利益至上原則。共和黨希望通過“能源獨立”、產業回歸將價值創造留在美國,為美國數百萬工人創造就業,使其分享價值成果。取消能源行業的限制,反映出共和黨自由的市場機制和實用主義的理念。以特朗普為代表的共和黨認為過度的能源監管扭曲能源成本,不能體現優勝劣汰的市場機制,應該放開約束,不同能源彼此之間自由競爭。這些理念和原則將會貫穿特朗普的能源施政。

特朗普的能源政策主張最大的特點是忽視了碳排放的環境成本,而氣候變化風險真實存在,低碳化、清潔能源替代傳統能源是全球發展趨勢,特朗普也需要考慮效益和環保之間的平衡。事實上,特朗普在當選後其過激的言論有所緩和,在接受《時代》雜志采訪時承認氣候變化和人類活動有一定的關聯。特朗普並不會實施激進的封鎖新能源政策,也不會完全漠視氣候變化治理。但是相對奧巴馬政府積極鼓勵新能源發展、積極參與全球氣候治理行動相比,特朗普要弱化很多。這將對美國的能源消費帶來深遠影響,延緩美國能源轉型進程,削弱美國在全球新能源領域的引領能力。

特朗普的能源政策也會對全球原油市場帶來很大的影響。首先是對油氣行業信心的提振。自2014年油價大幅下降以來,油氣行業普遍彌漫著一種悲觀情緒。加上在低油價時期美歐新能源蓬勃發展、電池技術快速提升,油氣行業一度被解讀成夕陽產業。而全球具有引領示范作用的能源大國新當選總統大力支持傳統能源,對於美國乃至全球的油氣行業無疑是注入一針強心劑。其次美國原油產量的回升抵消石油輸出國組織(歐佩克)減產影響,油價面臨下行壓力。事實上,美國月度原油產量在2016年10月已經止跌回升,隨著特朗普對頁岩油開發的大力支持,美國原油產量回升毫無懸念。而美國頁岩油已經接替歐佩克,成為全球原油邊際供應的調節器,繼而成為影響國際油價走勢最主要因素之一。頁岩油產量的增加,將對國際油價的恢複形成明顯阻力。再次是美國液化天然氣(LNG)項目的投產,加劇全球LNG市場疲軟,LNG價格繼續保持低迷態勢。最後是全球新能源發展受到挫折,但可能成為新能源發展的一個契機。特朗普對新能源的不待見可能會倒逼新能源企業苦練內功。事實上,新能源企業一直沒有停止前進的步伐。據統計,2012年至2016年,北美陸上風電成本累計降低9%,並網光伏發電成本降低21%。2016年美國最新中標的風電和光伏項目成本已經下降至5美分/千瓦時和7美分/千瓦時,非常接近美國電力批發市場的常規電價區間。具備技術的新能源企業在不利於新能源發展環境的壓迫下,可能會迸發更大活力,專注發展和投入,從而在不依賴政府補貼的情形下,獲得和油氣抗衡的競爭能力。

特朗普能源施政方向不會出現太大的意外,但在多大程度上取消對能源行業的限制,制定什么樣的新能源標准,以及是否最終會退出全球氣候變化行動等存在不確定性。特朗普的能源政策對美國及全球能源市場、能源轉型進程的影響也有待進一步觀察。

根據中國石油新聞中心等采編【版權所有,文章觀點不代表華發網官方立場】

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