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歐洲企業對中歐全面投資協定有非常明確的期待

歐洲企業對中歐全面投資協定有非常明確的期待

歐盟委員會主席容克(Jean-Claude Juncker)在其2017年的國情咨文演講中提出,要在歐盟層面建立對外國直接投資的審查框架(EUframework for investment screening),加強對外國投資對歐盟成員國國家安全及公共秩序方面的審查。

“我們不是天真的自由貿易主義者。歐盟必須一致保護自身的戰略利益。因此我們提議建立一個新的歐盟的投資審查框架。”容克進一步闡釋道,“如果一個外國的國有企業想要購買歐洲的港口、歐洲的能源基礎設施或者國防技術公司,這個過程必須透明,要有審查和辯論。得知道我們的後院在發生什么,從而可以在必要的時候保護我們共同的安全,這是一項政治責任。”

歐盟在其發布的新聞稿中稱,在一些情況下,外國投資者或尋求在歐盟范圍內並購戰略性資產,並控制或影響對歐盟安全和公共秩序有關鍵意義的歐洲公司。歐盟認為,當外國國有企業或由外資控制的公司,在包括提供關鍵技術、運營基礎設施、提供敏感信息等戰略性領域進行兼並,或允許第三方國家使用這些資產時,不僅對歐盟的技術領先地位不利,也會威脅歐盟的“安全和公共秩序”(securityand public order)。

盡管容克在演講中並未點名提及中國,但不少分析認為,此舉是針對中資在歐洲的收購行為而來。

但是,部分歐盟成員國的政府及部分媒體已公開反對在歐盟層面建立新的外資審查機制。他們的理由包括:阻止來自歐盟以外的投資,是貿易保護主義行為,歐盟應秉持開放精神,著眼大多數成員國利益,而不應只顧短期性失衡和少數群體利益。

9月18日,中國外交部發言人陸慷在外交部例行記者會上對此回應道,“我們希望歐方出台有關措施時,一定要嚴格遵循世界貿易組織基本原則、特別是非歧視性原則,避免保護主義思潮的幹擾,避免向外界發出錯誤、混亂和消極的信號。”

數月前,德國、意大利和法國三國就曾向歐盟委員會提交建議,呼籲設立歐盟層面的外資審查機制,以一個類似美國的CFIUS(美國外國投資委員會)的機制,審查外國在歐投資,是否會影響歐洲的戰略利益和安全。

但歐盟公布的文件顯示, 與CFIUS對全美范圍內涉及國家安全疑慮的投資具有審查權和否決權不同,

容克提出的歐盟版外資投資審審查框架,仍將給予成員國必要的靈活性。各成員國的政府對任何外來投資的審查和准駁決定,仍擁有最終決定權。

此前由於擔憂中國對歐盟國家高科技制造業、能源和基礎設施領域的投資激增,在德法意三國的支持下,歐盟希望更嚴格地篩選外資企業對歐投資的收購行為。不過歐盟能否最終拿到“審查”權,還是只能對投資行為做做“分析”,這將取決於各成員國之間的博弈:目前歐盟28國中僅有13個國家具有國家層面的外資審查機制,通常而言不設置外資審查的歐盟國家認為這一舉動將令投資者卻步。

目前,第一財經記者接觸的歐盟智庫人士和律所界人士的意見也分成了鮮明的兩派:一派認為必須出台泛歐盟的外資審查機制,否則將無法杜絕系統漏洞,然而此機制究竟要對歐盟進行何種程度的授權,需要討論(授權太高阻礙投資,太低失去意義);另一派則認為,泛歐盟的外資審查機制並不合理,起源於在於歐盟各國經濟稟賦差異太大,不過可以充分使用歐盟的競爭政策來進行調節,競爭政策可以設置對投資者更高的環保和勞動力標准,自然就過濾了一批歐盟外投資者,同時加快同這些國家的雙邊投資協定談判。

在競選期間,法國總統馬克龍曾承諾要推動歐盟出台限制外資投資戰略行業的新舉措,如今他正在聯合德國和意大利兌現自己的諾言。

此前在6月的歐盟峰會上,馬克龍就提議給予歐盟更多權力以限制中國對歐投資,特別是對關鍵產業的投資。不過這一提議遭到了其他依賴外資驅動經濟的歐盟國家的反對,最終該峰會在聲明中刪除了草案中較為嚴格的“審查”詞語,而僅僅表示,“歐盟可以對第三國在戰略性行業的投資進行分析”,且這一分析還須在“充分尊重成員國權限的基礎上”進行。

9月8日在訪問希臘期間,馬克龍再次在此方面發言,為容克在13日的盟情咨文預熱。他直言:“如果沒有團結,就不會有一個雄心勃勃的歐洲項目:我對於歐洲沒有自己的投資並不高興,也不應當像過去一樣,把希臘推給歐洲外的投資者。”

馬克龍指出,希臘不得不尋求歐盟區外投資者令人感到“對投資歐洲缺乏信心”。與此同時,“為了不被像中美這樣更大的力量所左右,我相信歐洲的團結主權可以令我們保衛自己並存在下去,我們這一代必須找到一種力量來重建歐洲。”

不過需要指出的是,馬克龍針對中國的一些發言並不符合現實:根據安永會計師事務所的一項研究,2011至2015年間,美國是希臘最常見的外國直接投資來源國,有15個項目,其次是德國,6個項目。

安永希臘交易咨詢服務主管愛奧斯菲德斯(TassosIosifidis)認為,很不幸的是,希臘無法吸引大量投資,而為了希臘能夠吸引投資,必需政治穩定、教育改善、基礎設施完善、更多利用新技術並建立一個穩定和有吸引力的稅收框架。

2016年8月,中遠海運與希臘方面完成了比雷埃夫斯港(下稱“比港”)67%股權的交割,中遠海運(香港)成為比港港務局的最大股東,這也是中國企業首次在海外接管整個港口。不過歐盟內部近年來對於中國在希臘投資看法不一,有包括鹿特丹、漢堡等城市甚至擔憂比港的建設將令上述城市的貿易量在未來大幅減少。

在今年7月的歐盟峰會上,希臘也是馬克龍“給予歐盟更多權力以限制中國對歐投資”提議的反對者。在該峰會召開之前,希臘經濟發展部副部長比齊奧拉斯(StergiosPitsiorlas)在陪同希臘總理齊普拉斯訪華期間接受了第一財經記者專訪。他堅定地表示:“希臘是希望中國去投資的,從經濟角度講,審查和限制是不應該的。我認為重要的是要尊重規矩。”

建立一個泛歐的外資收購審查機制,類似於美國的外資審查機制——“外國投資委員會(CFIUS)”,在歐盟並不是一個新鮮議題,然而這一直受到了歐盟條約的限制:根據目前歐盟法律規定,安全事務和一部分投資政策權限屬於成員國,在其中有關外資的審查主要由歐盟成員國單獨決定。

為此,今年2月,德法意三國就聯手向歐盟委員會提交了一份關於審查外來投資的共同立場文件,呼籲歐盟授予其在收購案件中擁有更多否決權,以抵禦非歐盟國家對歐盟敏感高科技企業的不對等收購;隨後德國率先在7月通過了《德國對外經濟條例》第九次修正案,對非歐盟國家投資者在德國進行的收購制定了新的審查規則,這次修改被同第一財經記者交談的不願透露姓名的德國律師調侃為“山寨版”CFIUS。

簡單而言,在這份德國新審查規則中包括能源、水資源、營養、信息技術、醫療、金融服務和保險、交通以及關鍵基礎設施、軟件、通信攔截、雲計算服務和醫療遠程信息處理等收購領域的收購將變得更加繁瑣,審查周期也將延長。

上述不願具名的德國律師對記者表示,第一,德國的此次修正案可被視為歐盟層面改革的一種藍本,德國有向歐盟“上傳”法律最佳實踐的傳統;第二,也同樣重要的是,以往歐盟三巨頭(英法德)中最反對貿易保護、堅持自由主義的英國要脫歐了,這令整個事件變得很微妙。

不過,即便如此,仍有歐盟國家認為,歐盟委員會設立泛歐外資審查機制的行為有可能會打開保護主義的閥門,而歐盟當前正需要外國投資。

譬如在今年6月,德法意三國得到了對俄羅斯投資心存芥蒂的拉脫維亞、立陶宛等國家支持,然而德國的傳統盟友——荷蘭和北歐三國並不支持此次德國的提議,這些傳統上的自由貿易國家傾向於同中國在內的歐盟外投資國以談雙邊投資協定的方式來改善雙邊市場准入和投資情況;與此同時,葡萄牙、馬耳他和希臘更是強烈反對泛歐外資審查機制這一倡議,他們認為這樣的提議只會嚇跑投資者。

不過,德法意三國並沒有因為這些不同的聲音而就此收手。在8月提交給歐盟的聯合文件中,德法意要求歐盟賦予(被收購)目標企業所在的成員國一項權力,即“審查與市場規則不符的股權收購,並在適當情況下,若目標企業歸屬於某些戰略性行業,成員國有權約束收購方或禁止他們交易”。

而審查的關鍵點在於“背後是否有國家背景的資金支持”以及收購是否體現“互惠”和“公平競爭”原則。與此同時,上述三國還希望歐盟委員會可以發布對歐洲投資規模的半年期報告。

根據榮鼎集團和柏林智庫墨卡托中國研究中心1月聯合發布的一份報告,2016年,中國對歐盟直接投資激增76%,達351億歐元(約合2570億元人民幣)。相比之下,歐盟在華並購交易額則連續第二年下滑,降至77億歐元(約合560億元人民幣)。報告認為,這種投資差距令歐盟內部出現了歐中之間缺乏“互惠”的觀點。

這種對比在德國表現得尤為明顯:中國在德並購額從2015年的12億歐元激增至2016年的110億歐元,占中國對歐盟投資的首位。數據顯示,中國對歐盟的投資主要集中於高新技術和先進設備制造業,且一半的投資額流入德國和英國。

今年7月,中國商務部發言人透露,在2015年1月向社會各界征詢修改意見的《中華人民共和國外國投資法(草案征求意見稿)》,已經完成了草案的修改完善工作,並啟動了相關配套法規規章的研究制定工作。目前,修改完善後的草案已上報國務院。

商務部條約法律司曾在該法的立法征求意見公告中寫道,“我們認為,《外國投資法》應定位為一部深化體制改革的法,擴大對外開放的法,促進外商投資的法,規范外資管理的法”,“為外國投資者來華投資創造穩定、透明和可預期的法律環境。”

但中國歐盟商會主席何墨池(MatsHarborn)認為,中國若要更多地吸引外資、為中國市場建立公平競爭的環境,修改中國的《公司法》來覆蓋本土企業和外商投資企業,比單獨制定《外國投資法》更合理。

史偉說,“當我們在2013年看到中共十八屆三中全會時的決定時,受到鼓舞。從現在情況來看,我們認為進展太慢。”

2013年11月12日,中國共產黨十八屆三中全會公報指出,要緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用,深化經濟體制改革,堅持和完善基本經濟制度,加快完善現代市場體系、宏觀調控體系、開放型經濟體系,加快轉變經濟發展方式,加快建設創新型國家,推動經濟更有效率、更加公平、更可持續發展。

中國歐盟商會《建議書》則寫道:若中國最終不願對計劃進入中國市場的外資企業提供對等的准入機制,則中國可能需要考慮未來能否在歐盟繼續長期享受開放且不受限制的市場准入待遇。《建議書》稱,高度自由的並購機制,只有在所有參與方都共同構建平等准入、協力清除准入障礙時,才能起到應有的作用。否則這在政治上是不可持續的。

對於歐盟是否有可能對中國企業“以牙還牙”,規定歐洲企業不能在中國做的事情,中國企業也不能在歐洲做?史偉說,“我希望我們不會到那一步”,但歐盟希望拓展中歐的貨物貿易、服務貿易及雙邊投資。他說,沒有人會從限制投資中受益。但是他也強調,有呼聲認為,中歐在投資領域不對等的情況不能“無限期繼續”;他認為,一方能享受所有的益處,而另一方在准入方面受到很多限制,這顯然需要改變。

目前,歐盟政界和商界均寄希望於中歐全面投資協定(CAI)的談判來促使中國加大市場開放程度。

中國歐盟商會指出,歐洲企業對中歐全面投資協定有非常明確的期待:包括能夠簡化監管環境、減少在中國進行並購的障礙、自由地進入新的業務領域或產品部門,並減少政府對本地業務夥伴或合資公司方面的限制,以及給予外資企業跟多的空間以控制其在華業務等等。

史偉表示,“如果我們能在投資協定上取得良好進展,這將對創造平等的競爭環境大有益處。從中長期來看,我希望將我們的關系建立在穩固、全面和有雄心的投資協定上,這將帶來更開放的市場及更多的機會。”

中國歐盟商會則提出,為確保對等互利,中歐全面投資協定應在未來12個月之內完成。但是,史偉對財新記者表示,談判速度並不是中歐全面投資協定的終極目標,歐盟想要一個好的、穩固的協議,這比速度更重要。但他同時也表示,希望能很快開始交換文本,以進入到談判階段的核心階段。

“至於(中歐)自由貿易協定,是下一步的事情。我們要按照次序來;如果我們接近達成一個滿意的投資協定的話,我們可以再往前看。”史偉說。

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