農村宅基地改革：我國農村土地制度改革必須要啃的“硬骨頭”

宅基地是農民重要的財產權利。在我國漫長的農業社會發展史上，倡議或實施不同的宅基地與耕地制度，對於國家政權的穩定與更迭，社會發展的進程與走向都有著十分巨大的影響。正因為此，在2015年初啟動的“三塊地”改革試點中，農村宅基地改革被稱為我國農村土地制度改革必須要啃的“硬骨頭”。2016年9月，中央決定進一步統籌協調推進三項試點，把農村土地征收制度改革和集體經營性建設用地入市改革擴大到現有33個試點地區時，農村宅基地制度改革仍然維持在原15個試點地區。

拆了老宅院，惹毛了丈母娘，難聽的話連珠炮般砸過來，躲都沒地兒躲。

今年端午節，平定鄉洪萬村黨支部書記夏早元過得挺糟心。雖已時過兩個多月，但再經過老宅院那塊地兒，他心裏還是會不舒服。

不過，夏早元還得接著幹，不僅要拆丈母娘家的、自家的，還要拆村裏其他鄉親家的。

這跟捅馬蜂窩沒啥兩樣。在農村，有兩件事不能幹：一是挖人祖墳，二是拆人房子。誰要敢動這兩樣，就算脾氣再好的人，也會急紅眼。

可不動，也有問題。趕上兒大當婚，沒有宅基地，新房咋建?政府也有難處，不是不想批，而是沒地方批。不少村莊核心區域，盡是無人居住的舊房，有的荒廢數十年，可房主不拆不退，誰也沒轍。無奈之下，新房爭相擠占糧田;村莊就像攤大餅，面積越來越大。隨之而來的，則是村莊整體環境髒、亂、差，公共設施無法建設，甚至沒一條像樣的村道。

不動，是維護農民權益;動，也是維護農民權益。關鍵在於怎么動，動得合不合理、公不公平。

2015年，全國15個縣被賦予探路農村宅基地制度改革的使命。地處贛東北的江西省餘江縣，曆史上以成功組織發動群眾消滅血吸蟲病，讓毛澤東同志欣然命筆，寫下《送瘟神》詩作著稱，此次又被賦予新的改革重任。截至目前，全縣1040個自然村累計退出宅基地27530宗3788畝。這意味著，未來10到15年內，餘江農民再也不用為新建房所需的宅基地發愁。有意思的是，其中22299宗2887畝屬於無償退出，也就是說，不僅拆了房，還不用補償。

“紅雨隨心翻作浪，青山著意化為橋。”這場涉及30餘萬餘江農民的改革，又傳佳音。曾被丈母娘咒罵的夏早元，也成了群眾刮目相看的好幹部。截至目前，餘江宅改已近尾聲，未引發一起到省到京信訪案件。在國土資源部的相關會議上，餘江縣多次作典型發言，並獲積極評價。

個中緣由，還須走進餘江，細細品讀。

2015年3月以來，餘江縣作為全國15個、江西省唯一一個試點縣，率先在全域范圍內推行農村宅基地制度改革試點工作，率先建立健全了一套覆蓋縣、鄉、村組的宅基地管理制度體系。經過兩年多的先行先試，該縣探索出了經濟欠發達地區加強農村宅基地管理的“餘江案例”。目前，餘江“宅改”試點進入尾聲，全縣近90%的村莊已經或正在實現“華麗轉身”。

幾十年來，我國農村地區一直實行的是“一戶一宅、無償取得、長期使用”的宅基地制度。但隨著時代發展，逐漸產生了一些弊端，最突出的問題就是導致了土地的大量浪費和閑置。有數據顯示，“宅改”前，餘江縣全縣共有9.23萬餘宗宅基地，而空心房就達到了2.3萬餘宗，占全縣宅基地的約四分之一。

“宅改”試點以來，餘江縣堅持“縣委領導、國土指導、鄉鎮統籌、村級實施、理事會主導、群眾主體”工作主線，充分調動廣大農民的積極性，發揮廣大農民的聰明才智，創造性地制定了縣級層面22項制度、鄉鎮層面11個辦法、村組層面9條措施，這些“接地氣”的操作辦法為“宅改”試點的順利推進打下了堅實的基礎。“宅改”試點過程中，該縣始終堅持“農民事農民辦”，做到“制度由群眾想出，操作讓群眾實施”。在基層黨組織領導下，全縣1040個村建立完善了村民事務理事會，選出了8752名理事會成員。廣大基層黨員、理事會成員和鄉賢們一起充分發揮帶頭示范作用，徹底讓百姓放下心中顧慮，真心接受“宅改”，由“要我改”變為“我要改”。

截至6月15日，餘江縣共退出宅基地2.75萬餘宗252萬平方米，釋放了大部分村莊10至15年的建房用地，農民建房重回一戶一宅的公平起點。同時，該縣以“宅改”試點為契機，大力促進農業發展現代化、基礎設施標准化、公共服務均等化、村莊面貌亮麗化、轉移人口市民化、農村治理規范化“六化”建設，極大改善了農村環境，促進了農村發展，受到了廣大農民的歡迎。同時，通過“宅改”試點，該縣基層治理能力不斷提升，基層黨組織戰鬥力進一步強化，幹群關系日益融洽，農民集體意識逐漸回歸。

在全面深入推進農村宅基地制度改革試點的基礎上，餘江縣還統籌推進集體經營性建設用地入市和土地征收制度改革試點;並建立協同推進機制，協同推進了其他相關領域改革和工作，加快了社會主義新農村建設，有力促進了農村綜合發展，讓農民群眾享受到改革成果，推動了改革向縱深推進。

宅基地制度改革試點目前進展如何?改革難點有哪些?下一步將如何推進?日前，中國經濟時報記者深入宅基地制度改革試點工作走在全國前列的江西省餘江縣進行了調研采訪。

6月28日—29日，國土資源部部長薑大明赴江西省餘江縣，督察農村土地制度改革三項試點工作。他在29日於餘江召開的試點工作座談會上，充分肯定了餘江縣農村土地制度改革試點工作取得的成效，並強調農村土地制度改革三項試點督察工作，要按照中央“三督三察”要求，全面摸清試點情況，了解試點工作主要舉措、進展和成效，推動試點後續工作任務全面落實。

薑大明指出，餘江縣宅基地制度改革試點工作走在了全國前列，發揮了示范作用。通過宅基地制度改革試點，取得了系統推進農業發展現代化、基礎設施標准化、公共服務均等化、村莊面貌靚麗化、轉移人口市民化、村莊治理規范化的“一改促六化”的積極成效，形成了獨具特色的餘江模式。

他要求餘江縣發揚“血防精神”，進一步發揮農村基層黨組織的堡壘作用，要通過農村宅基地制度改革，讓農民有獲得感。要積極探索、大膽實踐，進一步總結提煉，形成可複制、可推廣的制度創新成果。

據悉，作為國務院確定的15個農村宅基地制度改革試點縣之一，餘江縣在改革推進過程中，牢牢把握“土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損、糧食生產能力不減弱和農村社會和諧穩定”五條底線，圍繞“依法公平取得、節約集約使用、自願有償退出”的改革工作目標，將試點作為盤活農村資源、增強發展動力、統籌城鄉發展的主要抓手和完善鄉村治理、強化基層建設、提升執政能力的重大契機，大力弘揚血防精神，緊緊依靠群眾，大膽探索創新，初步建立了一套符合實際、切實可行的農村宅基地管理制度體系。被中國人民大學經濟學院教授劉守英評價為：“該試點不僅提供了農村宅基地制度改革的制度安排與路徑，其推進改革的方式同樣可取——政府提供制度供給，由農民解決自己的事。”

來自餘江縣農村土地制度改革三項試點辦公室(以下簡稱“餘江縣三改辦”)提供的材料顯示，試點以來，餘江縣除城鎮規劃區內村莊外，全縣908個自然村開展了農村宅基地制度改革試點，實現了鄉鎮、行政村覆蓋率100%，占全縣農村自然村總數的87%。

數據顯示，截止到今年7月底，全縣共退出宅基地27825宗3813畝，其中有償退出5272宗902畝，無償退出22553宗2911畝;退出宅基地複墾574畝，村集體收取有償使用費5940戶798萬元;流轉宅基地56宗20.5畝;新建農房擇位競價136宗22.3畝;集體支付退出補助款1446萬元，有償退出戶均增收4100元。197戶農民退出宅基地或放棄建房進城購房落戶，村集體收回的宅基地可滿足未來10年—15年村民建房用地需求。

宅基地是農民重要的財產權利。長期以來，農村宅基地制度為農民提供了“居者有其屋”的基本制度保障，奠定了農村社會穩定的基礎。有研究認為，在我國漫長的農業社會發展史上，倡議或實施不同的宅基地與耕地制度，對於國家政權的穩定與更迭、社會發展的進程與走向都有著十分巨大的影響。

正因為此，在2015年初啟動的“三塊地”改革試點中，農村宅基地改革被稱為我國農村土地制度改革必須要啃的“硬骨頭”。而且，在2016年9月中央決定進一步統籌協調推進三項試點，把農村土地征收制度改革和集體經營性建設用地入市改革擴大到現有33個試點地區時，農村宅基地制度改革仍然維持在原15個試點地區。

餘江，地處江西省東北部，是血防精神的發源地。下轄11個鄉鎮、7個農墾場，1040個自然村，全縣國土面積936平方公裏，耕地面積51.1萬畝，總人口38.5萬，農業人口30萬。在2015年初啟動的“三塊地”改革試點中，餘江縣作為江西省唯一試點縣,承擔了開展農村宅基地制度改革試點工作的任務。

對於這樣一項意義重大、責任也重大的改革任務，餘江縣委常委、常務副縣長黃貴開在接受中國經濟時報記者采訪時表示，“當時全縣上下都感到壓力山大。”

據餘江縣三改辦提供的材料，改革前，在全縣7.3萬戶農戶中，有一戶多宅2.9萬戶(占比39.7%)，一戶一宅4.4萬戶(占比60.3%)，其中超起征面積戶數1.7萬戶(占一戶一宅戶數的38.6%);農村宅基地9.24萬宗，其中閑置房屋2.3萬棟，危房8300棟，倒塌房屋7200棟;農村附屬設施10.2萬間，包含廁所2.8萬間，廚房3.2萬間，豬牛欄2.2萬間，柴火間、倉庫2萬間;全縣村莊建設用地面積7.8萬畝，人均建設用地面積近170平方米。

“一方面，近四成農戶‘一戶多宅’，近四成農房閑置廢棄;另一方面，違法建房屢禁不止，2012年至2014年共發生2600宗，與當年合法審批宗數相當。”上述材料表示。

在餘江縣三改辦看來，農村建房管理中存在的主要問題：一是一戶多宅多。二是房屋面積大。三是布局朝向雜。四是違法建房多。五是私下買賣亂。六是空心化嚴重。

而這些問題的產生，餘江縣三改辦認為，其一是建房管理主體混亂，審批程序複雜，監管不到位。其二是宅基地退出機制缺失，制度執行不到位。三是群眾觀念錯誤陳舊，幹部對建房管理存有放任、畏難、以罰代批思想。四是規劃欠缺、操作性不強。五是宅基地管理相關法律法規滯後。六是村民自治組織薄弱等。

黃貴開告訴記者，在農村地區，有兩件事不能幹：一是挖人祖墳，二是拆人房子。他說，在江西農村，宅基地是祖業的觀念根深蒂固，不少農民認為拆了老房子、流轉了宅基地就對不起祖宗，是不肖子孫。而宅基地制度改革試點沒有任何經驗可以借鑒，再加之農村建房情況複雜，涉及千家萬戶的切身利益，因此，剛開始時，大家都有畏難情緒。

但是，宅基地制度改革試點是江西省委、省政府交給餘江縣的任務，沒有任何退路可走。在此情況下，餘江縣委、縣政府決定沉下心來、全力以赴搞好宅基地改革試點工作，為打造美麗中國“江西樣板”提供“餘江案例”。

餘江縣政府明確，此次宅基地制度改革主要是試制度，是為國家修法立法積累實踐經驗。因此，試點之初，餘江就確立了本次宅基地制度改革的主要目標：即探索宅基地有償使用制度和宅基地自願有償退出機制，完善宅基地權益保障和取得方式以及宅基地管理制度，建立健全“依法公平取得、節約集約使用、自願有償退出”的宅基地管理制度。

黃貴開告訴記者，在改革的制度設計和實際操作過程中，餘江縣堅持以中央和國土資源部的頂層設計框架為指導，充分結合實際情況和群眾意願，在縣級層面制定了《餘江縣農村村民建房管理暫行辦法》《餘江縣城鄉核心區內農民住房保障實施辦法》《餘江縣農村宅基地有償使用、流轉和退出暫行辦法》等13項宅基地管理制度和《關於開展美麗鄉村綜合改革示范建設實施方案》《全面推進“六化同步”打造美麗鄉村餘江樣板實施方案》等10項配套制度。

除此之外，鄉鎮還制定了《村民事務理事會宅基地管理工作考核評比辦法》等11項運行制度;村組制定了《宅基地有償使用、退出、流轉辦法》等9項實施辦法，對改革內容進行了深入探索，初步構建了縣、鄉、村宅基地制度體系。

行走在餘江鄉村，到處可見這些鮮活、接地氣的宣傳標語。

餘江縣宅改辦工作人員告訴中國經濟時報記者，在改革試點推進過程中，餘江縣始終堅持以人民為中心的發展思想，把尊重群眾首創精神、激發群眾內生動力作為推動改革的關鍵一招。

阪上潘家村，在餘江縣中童鎮是出了名的老大難。26年前，村裏就沒開成過一次村民大會。因為農網改造、征地拆遷等事宜，村裏兩派相爭，勢同水火。有位縣領導曾言：這個村，得專門設個派出所來管。

在這個村搞宅改，誰來挑這個頭?曾在中童鎮主持宅改工作的春濤鎮副書記熊智龍告訴記者，當時，鎮裏的領導都作難。後來，大家琢磨來琢磨去，最終想起一個人來。此人名叫潘良勝，40年前便遠赴新疆經商，一年到頭也回不來一兩次。

據熊智龍介紹，當時，潘良勝也是很猶豫，但在鎮領導多次相勸下，他還是回村擔任了村裏的村民理事長，搞起了宅改工作。

據媒體報道，回到村裏，潘良勝頭一件事就是准備開村民大會，不過他自己心裏也犯嘀咕：村裏派系這么嚴重，26年沒幹成的事，我能幹得成?

情況出乎意料。那天晚上，凡是在家的人，85%以上都來了，會場坐都坐不下。潘良勝把話說完，大多數人舉雙手贊成。

接下來的幾天，潘良勝帶著理事會成員拿著村莊規劃圖，仔細走了一圈，哪家的宅基地該退，一一做好標記。再開村民大會，現場挨個問，同意的就簽字摁手印。就這樣，一星期不到，阪上潘家村的宅改工作就打開了局面。

對此，餘江縣委書記路文革評價認為，走群眾路線，是餘江宅改的核心理念。在他看來，農村矛盾糾紛多，曆史遺留問題多，但大多是內部問題。單純靠外部力量介入，只能緩解，甚至有可能使矛盾加劇。

“村裏的事村民辦，讓村民做主，靠協商解決問題，這樣才最徹底。”路文革表示。

來自餘江縣三改辦的材料顯示，經過近兩年時間的艱苦努力，目前該縣農村宅基地制度改革試點工作已進入最後沖刺，全縣1040個自然村將在今年年底全面完成，取得了以下階段性成效。

一是形成了制度體系。認真落實中央“把制度創新作為核心任務”的要求，圍繞“兩完善、兩探索”，充分尊重群眾首創精神，經過幾上幾下修改完善，建立健全了覆蓋縣、鄉、村、組的宅基地管理制度體系，並在村組得到具體運用和實踐。

二是規范了建房管理。嚴格依規劃建房，嚴格落實“一戶一宅”，嚴格執行審批程序，嚴格建房審批掛牌公示等制度，形成了公平公正建房秩序，杜絕了農民未批先建、批東建西、少批多建的現象，農民建房重回面積法定的“一戶一宅”公平起點，試點以來全縣沒有新出現一起建成的違章房。

三是保護了耕地資源。采取無償與有償相結合的退出辦法，農民積極退出了廢棄的豬牛欄、廁所、危舊房，閑置的“一戶多宅”等。截至4月底，全縣共退出宅基地24160宗3270畝，其中有償退出4576宗795畝，無償退出19584宗2475畝;收回村莊規劃內其他建設用地857畝;退出宅基地複墾574畝;村集體收取有償使用費5040戶690萬元;流轉宅基地56宗20.5畝;新建農房擇位競價49宗7.6畝;徹底消除了試點村的空心化現象，釋放了大部分村莊10-15年的農民建房用地，有力地保護了耕地資源。也為村莊建設發展騰出了空間，為“一改促六化”新農村建設奠定了堅實基礎。

四是增強了群眾獲得感。精心實施村莊綠化、亮化、美化工程，試點村新修村內道路255公裏，溝渠152公裏，清運垃圾41萬噸，綠化面積52萬平方米，村莊人居環境、衛生環境明顯改善。支付退出補償款1397萬元，有償退出戶戶均增收4230元。結合集體經營性建設用地入市，發展了庭院經濟、休閑農業、鄉村旅遊，促進了農村“一二三”產業融合發展。同時，實行了宅基地多占有償制度，人人重回“一戶一宅”的公平起點，群眾深刻感受到政治上的公平。

五是顯化了宅基地財產權。通過開展房地一體的不動產登記，有效保障了農民合法宅基地權益。對一戶多宅和超面積實現有償使用，實行宅基地在全縣范圍流轉、出租，開展農房抵押貸款等，增加了農民財產性收入，提升了宅基地資產價值。目前開展農房抵押貸款28戶，發放貸款262萬元。

六是強化了基層治理。黨員幹部、村民理事帶頭改革，堅持公平公正公開原則，讓老百姓親身感受到改革的正能量。緊緊依靠群眾、發動群眾，激發了群眾參與熱情。既有效推動了試點工作，又進一步密切了幹群關系，好轉了村風民風，轉變了過去“幹部幹、群眾看”的陋習，基層組織凝聚力、戰鬥力進一步增強，推進了村民自治，增強了群眾土地集體觀念和依法管用意識。

七是促進了進城落戶。通過建立完善農村宅基地、土地等退出流轉機制，提升城市綜合承載能力，制定了住房、財政、教育、醫療、創業等配套政策，引導、鼓勵有條件的農村村民，自願放棄轉讓宅基地使用權和建房申請，享受政府優惠政策進城落戶，促進了新型城鎮化發展。目前，已有135戶農民辦理了進城購房落戶手續。

這些成績的取得，在黃貴開看來，主要是餘江在改革試點過程中，牢牢把握了以下幾個方面。

一是堅持高位推動，形成了“省、市、縣、鄉、村、組”六級聯動抓落實的強大合力。省級層面，成立了由省委副書記姚增科為組長的“宅改”領導小組，11位省委、省政府主要領導多次深入餘江調研指導，並先後作出10次批示指示。不僅在改革初在餘江召開了由時任省委副書記參加的農村宅基地制度改革試點工作啟動大會，還在改革推進過程中，組織23個省直單位負責人在餘江召開了“建設美麗鄉村、打造‘一改促六化’餘江樣板”工作現場推進會，並撥付資金3000萬元專門用於餘江“宅改”試點。市級層面，鷹潭市委、市政府將試點工作作為全市全面深化改革工作的重中之重。市委、市政府主要領導每月到餘江調研指導，深入村組、進村入戶座談了解情況，定期召開改革專題調度會、部門協調會，掌握工作進度，合力攻堅破難。縣級層面，始終把改革試點作為“書記工程”和“頭等大事”，先後召開了12次近1000人的四級幹部大會，並把改革試點工作作為幹部考核任用的“指揮棒”，實行了“縣掛鄉、鄉駐村、村包組、組聯戶”負責制。

二是堅持宣傳發動，凝聚了“全黨動員、全民參與”的廣泛共識。據悉，為了營造良好的改革氛圍，餘江縣不僅通過召開村民會議、刷寫通俗易懂標語、制作宣傳櫥窗、發放宣傳畫冊等傳統手段宣傳“宅改”政策，還通過拍攝微電影、建立微信群等現代傳播工具，及時向農民及在外務工、經商的農民工傳達黨和政府意圖、“宅改”進展動態、家鄉點滴變化。做到了不落下一個村、不落下一個組、不落下一戶人，真正實現宣傳橫向到邊、縱向到底，營造支持改革就是“為子孫謀利、為集體造福、為村莊爭光”輿論氛圍，激發和調動了群眾自覺參與的積極性，變“要我改”為“我要改”“無償退出也要改”。

三是堅持規劃引領，築牢了改革試點基層基礎。首先是科學編制規劃。按照“布局合理、功能齊全、配套完善、生態優美”的要求，先後籌集2000萬元，選定6家甲級資質編制單位，利用集體土地確權登記等成果，在充分尊重群眾意願的前提下，編制完成了全縣1040個自然村村莊規劃，做到村村有特色、縣域全覆蓋。其次是夯實基層組織。下發了《餘江縣村幹部管理辦法(試行)》《關於進一步加強村民事務理事會建設的實施意見》，在村兩委的領導下，全縣1040個自然村建立完善了村民事務理事會。再次是推進確權登記。在完成農村集體土地所有權、農村宅基地和集體建設用地使用權確權調查頒證的基礎上，對全縣農村宅基地和農村村莊建設用地情況進行了調查摸底，並將調查結果錄入了全縣宅基地管理系統。最後是健全制度體系，突出制度先行，邀請黨員代表、群眾代表、鄉賢代表、村民理事等積極參與制度設計，提高制度的可行性和可操作性。

四是堅持示范帶動，促進了試點逐步全域推進。據鷹潭市國土資源局副調研員、餘江縣政府黨組成員、餘江縣國土資源局局長蔡國華介紹，從2015年7月試點方案獲批開始，餘江縣就精心選擇山區、平原、城鄉結合部、城鎮核心區的41個自然村，結合開展新農村建設和生態文明示范村建設開展先行先試，為改革探索方法，積累經驗。在此基礎上，2015年12月，再次選擇20個行政村172個自然村作為第二批整村推進，開展“1+N”美麗鄉村綜合改革示范建設，統籌推進集體資產股份權能改革、農房抵押貸款試點、精准扶貧、新農村建設、農村生活垃圾治理等改革和重點工作。此後，又分別於2016年7月和2017年1月，在全縣96個行政村中選擇50%的自然村(共425個)和剩餘的50%自然村(共270個)作為第三批和第四批改革試點，結合“一改促六化”美麗鄉村建設，實現行政村全覆蓋。

蔡國華告訴記者，在改革推進過程中，餘江縣注重發揮黨員幹部、村民理事和鄉賢能人的示范帶動作用。據統計，改革試點工作啟動以來，全縣有50多位鄉賢、能人放下自己的產業，參與到改革當中，積極出資、出智、出力，截止到2017年7月，全縣社會各界人士主動捐資捐款2000多萬元。

五是堅持整體聯動，增強了群眾的改革獲得感。蔡國華說，餘江的宅改，不是單純就改革而改革，而是注重加強改革的協調性、耦合性，提高改革的系統性和完整性。首先，注重資源整合。全面整合農業開發、土地整理、農房改造、增減掛鉤、精准扶貧等方面資源，整合資金2億多元，做到資金向一線聚集、資源向一線整合、政策向一線傾斜，形成集聚效應，為農村綜合改革提供資金保障。其次，注重改革統籌，搭建“1+N”美麗鄉村綜合改革平台，在統籌協調推進農村土地制度改革三項試點的同時，與當前該縣實施的加快構建新型農業經營體系、農民住房財產權抵押擔保轉讓等改革的銜接配套，最大限度釋放改革的綜合效應。此外，注重融合提升。以農村土地制度改革三項試點為主線，系統推進農業發展現代化、基礎設施標准化、公共服務均等化、村莊面貌靚麗化、轉移人口市民化、農村治理規范化建設。

“目前，餘江‘宅改’工作已經進入最後沖刺階段，今年年底前，全縣1040個自然村將全面完成。”許建平說。

通過改革試點，餘江縣盤活了試點村莊的存量宅基地。據介紹，截至4月底，餘江縣共退出宅基地24160宗3270畝，其中有償退出4576宗795畝，無償退出19584宗2475畝;收回村莊規劃內其他建設用地857畝;退出宅基地複墾574畝;村集體收取有償使用費5040戶690萬元;流轉宅基地56宗20.5畝;新建農房擇位競價49宗7.6畝。目前開展農房抵押貸款28戶，發放貸款262萬元。

“這是許多地區連想也不敢想的事。”許建平直言。“宅改”徹底消除了試點村的空心化現象，釋放了大部分村莊10到15年的農民建房用地，盤活了集體建設用地，有力地保護了耕地資源。

安徽省六安市金寨縣位於六安市西南，皖鄂豫三省結合部。“八山半水半分田，一分道路和莊園”，地處大別山深處的金寨，全縣森林覆蓋率為70.35%，可謂是一個不折不扣的山區縣。

金寨是國家級首批重點貧困縣，也是33個農村土地制度改革試點中的唯一國家級貧困縣。

在半山區半丘陵的山坳裏，許多村民的房子背山切坡而建。在“宅改”工作推進過程中，金寨將宅基地制度改革與扶貧搬遷等政策相結合，發揮政策疊加效應，助力脫貧攻堅。

2011年，金寨有貧困人口19.3萬，貧困發生率33.3%。而到了2016年底，全縣貧困人口已降至6.6萬，貧困發生率降至11.2%。

30多年了，62歲的貧困戶王成雲眼睜睜看著其他同村人漸漸起了新房，自己卻還住在上世紀90年代蓋起的老宅子裏。他位於山坳的瓦房破敗不堪、陰暗潮濕，已經是危房。

“根本沒想過蓋房子，想都沒想過，不敢想。”王成雲告訴《中國經濟周刊》記者，2016年10月，得益於“宅改”，他搬進了新房，根據全鎮布點規劃，新房位於附近保留自然村，距離他山坳上的老宅只有約200米。

“搬進來沒有掏錢，都是公家補助的。”王成雲說，宅基地退出補償、危房改造、扶貧、庫區移民等各種補貼加在一起約為14萬元，住進新房後，還結餘了三四萬元。在騰退複墾的宅基地上，王成雲種上了油菜。

眼下，一畝茶園的年收入能達5000元。去年，鎮裏還為包括王成雲的兒子在內的53人介紹了工作，月收入能達到3500元。王成雲家有望於今年脫貧。

在金寨，參加“宅改”的家家戶戶都有一張“易地扶貧搬遷分戶標識牌”，自願退出宅基地補償多少、獎勵多少一目了然。

在金寨縣白塔畈鎮劉沖村，王大國正和家人在地裏耕種玉米。這裏本是王大國自家的宅基地，騰退複墾之後變成了耕地。

“現在集中在劉沖村中心村莊，住得很好，小別墅一樣。”王大國說，“宅改”前，自己一家5口住在30多年的老宅子裏。宅基地騰退後原戶主享有複墾耕地的優先承包權，自己不但按建築面積得到9萬元的補償款，還多了三畝耕地，“一年可以種兩季莊稼，一次油菜，還有這次馬上種玉米。一年這一畝可以有1000元收入。”

新的居住規劃區在劉沖村北部，該居住區規劃用地面積161.3畝，總建築面積27220平方米，一期啟動的建設面積43畝，安置農戶60戶，其中貧困戶17戶。

村民吳芸2016年10月份就搬進了這裏的新房，“現在水電都方便了，到鎮上服裝廠的路也近，六七分鍾，原來要半個小時。”吳芸說，按照老宅的建築面積得到十七八萬元的補償款，規劃區新房建設約為23.5萬元，搬進新家只花了五六萬元。

騰退後搬去哪兒，要按照鄉鎮統一規劃，也要尊重農民自己的意見。

據介紹，為確保農村居民戶有所居、有序集中，改革試點之初，金寨實施了“1+X”村莊布點規劃，按照每個行政村1個中心村莊、不超過3個保留自然村莊原則，編制村級土地利用規劃和村莊布點規劃，全縣規劃183個中心村莊、397個保留自然村莊，引導農民有序向城鎮、規劃點集中。據統計，全縣12900多戶農戶自願有償退出宅基地，其中到規劃村莊9000餘戶，進城入鎮3000餘戶。

在油坊店鄉面沖村中心村莊，占地586平方米的扶貧移民安置點，村民梁慧拿出了一個藍色的扶貧攻堅資料袋給記者看，“原來家裏的磚木房建在坡上，周圍就是自家茶地。沒有船，孩子上學，掛水(就醫)都不方便，現在方便多了。”宅基地騰退之後，她家的各類補貼加起來超過了20萬元，刨去建房支出，老宅地還多複墾出一畝茶地。

金寨縣油坊店黨總支書記黃尊雲告訴記者，像梁慧家這樣的貧困戶，其實自己是有能力的，主要是由於交通問題致貧。為了幫助夏秋茶下山，面沖村興建了新的茶葉加工廠，用來擴大生產。

上個世紀50年代，為治理淮河水患，金寨修建梅山、響洪甸兩大水庫，淹沒10萬畝肥田、14萬畝經濟林和三大經濟重鎮。庫區10萬移民只能退守山區，面對行路難、飲水難、上學難、就醫難等問題，這裏一直是扶貧攻堅的主戰場。

金寨縣副縣長朱寬江介紹，2015年初，中央批准金寨縣成為農村宅基地制度改革試點縣。金寨因地制宜，采用無償和有償相結合的方式引導宅基地自願有序退出。

在無償退出方面，對“一戶多宅”的“多宅”部分等3種情形實行無償退出，最大限度讓利於民，鄉鎮可以給予適當補助。有償退出方面，對有合法權屬來源及“一戶一宅”等5種情形，除按照分類標准給予宅基地退出和地上房屋拆除補償外，還可享受到不同的優惠獎勵政策。

“原來是建新不拆舊，進城不拆宅，宅基地的取得沒有退出通道。”朱寬江直言。

據介紹，截至目前，金寨縣自願申請有償退出宅基地14476戶，已實施搬遷9426戶、35192人，其中在冊貧困戶5267戶、19036人;水庫移民3693戶、14724人;一般戶1953戶、7186人。全縣已騰退複墾宅基地2.3萬畝，扣除規劃村莊建設自用地5000畝，其餘大部分新複墾耕地已經種上了農作物，新增耕地1.8萬畝。

此外，金寨縣還捆綁疊加宅基地改革、易地扶貧搬遷、水庫移民解困、農村危房改造甚至當地房地產市場的“去庫存”等多項扶植政策，形成一套政策組合拳。通過政策疊加，部分貧困戶不掏一分錢，僅利用政策補貼就能在規劃村莊住上新房。

朱寬江介紹說，一部分群眾放棄農村宅基地使用權，到縣城和鄉鎮購買商品房，去年全縣共減少房地產庫存近3000套。如果農民願意進城買房，可以享受800元/平方米的優惠政策。

那么，確保宅基地自願有償、有序退出，改革資金的問題如何解決?

2016年10月，國土部專門出台政策，金寨縣宅基地騰退節餘的建設用地指標可以在省域范圍內調劑使用。這被金寨人稱為是拿出了“壓箱底”的好政策。

金寨縣國土資源局副局長鄭漢濤告訴記者，由於是國家級貧困縣，金寨縣土地增減掛鉤的節餘指標可以在省域范圍內有償調劑使用，宅基地制度改革和易地扶貧、水庫移民搬遷等相融合，助力脫貧攻堅，當地貧困人口從8.34萬降到2016年底的6.6萬。“實現了一年‘宅改’，萬戶脫貧。”朱寬江表示。

目前，金寨已成功交易10857畝宅基地騰退節餘建設用地指標，每畝成交均價45萬元。

“目前已經在省域范圍內有償調劑了4個批次1萬多畝，主要交易指標的承接地有馬鞍山、滁州市、合肥市。”金寨縣國土資源局局長陳永開向《中國經濟周刊》記者介紹，交易金額49.5億，返還給群眾主要通過宅基地退出補償，將近14億元。第二個用途就是騰退複墾的施工經費。第三個用途是水、電、路等基礎設施配套建設需要的資金。

根據中國經濟周刊(北京)、人民網、中新網等采編【版權所有，文章觀點不代表華發網官方立場】