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秘魯:觀測資源沖突政治的最佳對象

秘魯:觀測資源沖突政治的最佳對象

11月3日,首信秘魯礦業股份有限公司(簡稱“首信公司”)尾礦綜合開發項目在秘魯馬爾科納市舉行正式投產儀式。中國駐秘魯使領館和相關企業負責人出席活動,秘魯能源礦業部部長卡耶塔娜轉達了庫琴斯基總統對項目投產的祝賀。

首信公司的尾礦加工就是從廢棄的鐵尾礦中回收銅、鋅、鐵等有價元素,是秘魯國內第一個資源循環利用項目,起到了變廢為寶、保護環境的作用。卡耶塔娜稱首信公司是“秘魯礦業綜合回收尾礦資源的典范”。中國駐秘魯大使賈桂德表示,11月2日是中秘兩國建交46周年,該項目也是向中秘建交獻上的一份大禮。

2011年白銀有色集團股份有限公司(簡稱“白銀集團”)與首都鋼鐵公司合作成立首信公司,共同開發和利用首鋼秘魯鐵礦股份有限公司(簡稱“首鋼秘鐵”)的尾礦資源。

首鋼1992年成功並購秘魯鐵礦公司,成立了首鋼秘鐵,成為中國在南美洲投資的第一家礦業合資企業。25年來,其鐵礦石產量從最初的285萬噸提升到目前的約2000萬噸規模,隨之產生的尾礦量也越來越大,且不可避免地帶來了汙染。2001年,首鋼秘鐵投資6600多萬美元建成尾礦庫、生活汙水處理廠等環保設施,結束了50年來馬爾科納地區生產生活汙水和尾礦直接排入大海的局面。

汙染問題解決了,在如何處理尾礦這一世界性難題上,首鋼秘鐵將目光瞄向了白銀集團。

尾礦並不是沒有任何利用價值的廢物,而是限於技術經濟等條件未被挖潛的寶藏。白銀集團在變廢為寶方面,擁有成熟的多金屬選礦工藝技術。該集團自主研發的獨特選礦藥劑,能夠對有價元素進行最大化提取,其中銅回收率可達到85%以上;采用高濃度尾礦輸送,生產用水循環使用,廢水不外排,達到了節能、環保目的,總體上處於國際領先水平。

首信公司總經理袁積餘告訴本報記者,首信尾礦綜合開發項目總投資約2.3億美金,2015年6月動工,從動工到試生產用時僅18個月,創造了當地項目建設速度的新紀錄。目前,基本設計年處理礦量680萬噸,年產銅、鋅金屬4.2萬噸,鐵精礦35萬噸,力爭到2019年項目年處理能力達到1000萬噸以上,實現年產銅、鋅金屬5.8萬噸、鐵精礦59萬噸的目標。

目前,首信公司當地員工占96%,在物流、加工、機械制造、物資供應、生活保障等方面帶動2000多人就業。公司所在的伊卡大區主席費爾南多在投產儀式上對首信公司惠及當地發展深表謝意。

首鋼秘鐵是進入秘魯較早的企業,25年來,首鋼秘鐵采購的國產設備達5億美元。記者去年底在該公司采訪時,看到的大型設備就有六七種之多,如太原重工的大型電鏟,自2008年以來首鋼秘鐵已累計采購6台,總價值約2000萬美元,極大地推動了太原重工的設備出口。首鋼秘鐵總經理孔愛民在接受本報記者采訪時表示:“作為中國在南美投資的首家礦企,我們願作中企走出去的‘領頭羊’,為中秘產能合作創造條件。”

在尾礦處理合作方面,首鋼秘鐵選擇了國內企業白銀集團。實際上,首信公司是白銀集團直接投資合作建設的第一個國際項目。尾礦項目的投產,使白銀集團不但獲得了彌足珍貴的海外工作經驗,而且也擁有了在南美洲進一步實施國際化經營的橋頭堡和良好外部環境。以此為依托,白銀集團2016年2月在秘魯注冊成立了富爾多納公司,從事有色金屬、礦產品及其他貿易、選礦技術咨詢服務等。白銀集團董事長廖明透露,目前該集團已與秘魯能礦部達成了3個深度合作開發意向。

首信公司發揚了首鋼秘鐵傳統,也帶動了多家中企和研究機構走進秘魯,如選礦設備制造業的中信重工、電器生產業的天水長城電氣、設計科研單位的西北礦業研究院等30多家企事業單位。中國交建2015年11月中標首信公司項目合同額2659萬美元,包括各類相關設備、管線及其配件、控制閥門、輔助工程管道等的制造和安裝,中國交建從此正式進入了秘魯市場。

尾礦處理是世界性難題。本報記者在采訪中了解到,首信公司創造性地克服了諸多難題,代表性的有三:

一是設備到位難。所有設備均要從中國運輸,距離遠(18000公裏)、數量大、中間環節繁多,運輸保管難度大,還有一些所需急缺物資、小配件當地采購相當困難。對此,首信公司采用了加大提前量的做法,比如有些設備采購提前量從3個月提前到半年甚至更長時間,保證了生產之需。

二是進度協調難。項目共劃分為6個標段,由中秘兩國的5個建設單位同時交叉立體施工,互為條件、相互銜接,在中西語言不通、技術規范標准不統一的情況下,協調難度加大。與此同時,兩國的工作理念也有所不同:中方團隊善於創造性地開展工作,秘方團隊則恪守步驟程序,不同的管理文化、制度、觀念使得各標段對接起來十分吃力。為此,首信公司有針對性地編制了中西文工作手冊,員工人手一冊,同時約定了一些常用手語,大大減少了多次語言轉換導致的理解困難。

三是業務培訓難。鑒於設備全部來自中國,首信公司將工作前期重點放在對秘方員工進行崗前操作培訓,按照設備說明書認真講解設備的性能、特點與操作事項。但囿於語言不同、文化差異和缺乏對中國生產設備的操作經驗,秘方員工操作難以到位。對此,首信公司又及時進行一對一的崗位二次培訓,為投產運營打下了堅實的基礎。

秘魯國立聖馬爾克斯大學經濟研究所所長阿基諾在接受本報記者采訪時表示,“世上沒有絕對的垃圾,只有放錯位置的資源”。作為秘魯國內第一個尾礦加工項目,首信公司為秘魯深化循環經濟、變廢為寶、綠色環保建立了先例,也為中秘在“一帶一路”倡議下推進多種形式國際產能合作提供了范本。

歐華律師事務所合夥人Carlos Nunez在“2017中國-拉美投資商機論壇”上就秘魯投資機遇和可能遇到的法律問題進行了深入分析。

秘魯宏觀經濟指標表現強勁,盡管商品繁榮期已過,但秘魯設法實現了國內生產總值的正增長。2000年-2016年平均國內生產總值增長率5.1%,居拉美各主要經濟體之首。2017年增長預測值3.5%,繼續領跑拉美各國。該國2017年公共債務占國內生產總值的24.5%,財政赤字逐漸減小,真實增長正在恢複。

Carlos指出,秘魯形成了系統的外國投資保障框架,其中包括無歧視待遇、幾乎所有行業不限制外資進入、資本可以自由流動、不限制從本地獲得股票、可自由獲得內部和外部信貸等重要條目,同時反壟斷框架的細化也將進一步促進良性的市場競爭。基於這樣一套負責任的經濟政策,秘魯在今年二月份發布的穆迪評級中獲得A3評級,並據世界銀行2017年營商環境報告,秘魯在拉美地區經商便利化排行榜上排名前三。

2008年起,秘魯政府陸續發布法案,逐步實現公私合作關系合並、與國際標准接軌以及打擊腐敗、提高透明度以提高項目質量。

秘魯資源豐富,產能充沛,始終在金屬出產方面占據領導地位,是銅、銀、鋅、金和鉛最大的產出國之一。近年來,礦業基礎設施項目的投資已明顯增加。2015年,投資總額達到75億美元。目前有48個優先開采項目。其中6個正處於擴能階段,14個的環境影響研究(EIS)已獲得批准或者正處於施工階段,4個的EIS已提交,另外24個正處於勘探階段。

秘魯房屋建築行業的私募投資非常活躍。在利馬和秘魯的其他主要城市,有幾個項目正在開發集合住宅、寫字樓和商業中心。由於寫字樓和商業中心在該地區和利馬周邊地區的覆蓋率仍然很低,所以寫字樓和商業中心的建設領域有很大的增長空間。據秘魯商業中心和娛樂協會(ACCEP)統計,截至2013年底,全國的商業中心有83處,其中54處位於各個省份,另外29處位於首都利馬。這些商業中心總共有5512間店鋪,其帶來的銷售總額為67億美元。

秘魯發電項目中也有很多值得關注的投資機會,既包括現有發電設施的擴張,也包括新發電站的建設。電力輸送和分配項目也具有相當潛力。目前,能源項目的總投資有69%是發電投資,5%是電力輸送,16%是配電。據美國地質調查局在2013年所做的一項調查顯示,其總共擁有165377兆瓦的水利發電潛力。風力發電潛能為77000兆瓦。太陽能發電潛力約為每天6.0kW.h/m2,主要集中於沿海地區。不過目前對於風能和太陽能的開發利用都處於較低水平。

秘魯之所以成為觀測資源沖突政治的最佳對象,與其國家特性密切相關。

首先,秘魯的經濟地理優勢明顯,是典型的資源富礦集中之地。秘魯位於南美洲西部,瀕臨太平洋(601099,股吧),安第斯山脈貫穿南北,曆來以豐富的礦產資源聞名於世,是世界十二大礦產國之一,主要擁有銅、鉛、鋅、銀、鐵和石油等資源。其中,秘魯的金、鋅、錫、鉛的產量位居拉美首位,銅、銀、鋅和鉛的產量位居全球第三。

這種由地緣形成的比較優勢讓秘魯政府很難擺脫“坐享天成”的誘惑。資源開發成為推動秘魯經濟增長的主要支柱,這種依賴性在過去二、三十年間表現尤其明顯。1990年藤森(Alberto

FujimoriFujimori)就任總統後,啟動以自由市場為特征的改革方案,其核心是減少政府對經濟的行政幹預,實行全面私有化。此外,政府積極修改法律,鼓勵外商投資石油、天然氣和礦產等能源開采領域,希望以此增加國家財政收入。在這種政策推動下,資源開采業得到迅速發展,其占GDP的比重逐步提高。到目前為止,秘魯近62%的出口產品為礦產品,礦業收入占GDP的比重接近15%。而礦業開發也大多由外資企業進行,其中,中國企業在秘魯的礦業投資額度名列各國之首,達到225億美元,幾乎是位居隨後三位的美國、加拿大和秘魯三國的總和。

其次,秘魯是一個拉美特征顯著、美洲文化傳統濃厚的國家,其土著居民占全國人口的比重接近50%。這是秘魯的第二大國家特性。盡管在拉美,印歐混血人口是大多數國家的主體,但在秘魯、厄瓜多爾、玻利維亞等國,印第安人口的比例卻相對較高,秘魯更是其中的典型。這種人口結構意味著,一方面曆史的傳承和印痕不會輕易地被抹去,另一方面濃厚的印第安文化將對國家發展進程產生程度不等的影響。殖民地時期,西班牙殖民者在礦區實行米塔(mita)制(強制勞役制度),由此導致對印第安民族的大肆剝削。米塔制要求印第安村落提供1/7的男性成人勞動力輪流到當時隸屬秘魯總督轄區的世界銀都波托西等礦區勞動。這種礦業活動的影響至今存在於安第斯文化中。這就可以解釋當前的礦業開采活動為何繼承了曆史的負面印象,在印第安人的認知中,采礦就是要剝削印第安民族,掠奪國家財富,和曆史上的殖民者沒有什么兩樣。

這種刻骨銘心的認知源於客觀現實的真實反應。印第安人主要居住在資源富集地區,卻長期處於貧困之中。在秘魯15%的赤貧人口中,有71%是居住在鄉村的土著居民。資源為秘魯經濟發展提供了源源不斷的動力,經濟增長的成果卻鮮少惠及資源所在地原住民,這跟土著居民在資源開發過程中所處的被動角色密不可分。土著居民的這種相對剝奪感激發了他們極大的不滿,很容易觸動土著居民與企業之間的矛盾和沖突。

社會沖突,特別是圍繞資源引發的社會沖突在秘魯並不新鮮,但2004年以來,資源沖突的頻率和烈度都增加了,其數量從2004年的50起發展到2011年的近250起。這表明公眾愈發沒有耐心,愈發不重視通過和平渠道主張社會需求。

在秘魯,似乎已經形成了一種“投資鐵律”,即謀求開發性投資的海外企業都不同程度地遭遇資源沖突的煩惱。例如,在皮烏拉大區,加拿大曼哈頓礦業公司投資4.05億美元的坦波格蘭德多金礦因與當地居民發生沖突而放棄開發。該公司1999年獲得礦業開采許可後,計劃在居民區附近建立露天礦,但這潛在地會汙染當地水資源,影響原住民的生活。結果,盡管公司允諾將當地8000居民遷移至附近新城,但原住民仍未放棄抵抗。當地居民自發組成“防衛陣線”與利馬的非政府組織聯手發起公投,竟有98%的原住民反對曼哈頓礦業公司在此開礦。該公司無視公投結果,造成沖突進一步升級。在國內外輿論的壓力下,秘魯政府最終被迫撤銷了賦予曼哈頓礦業公司的開采許可。

樂於且善於“野戰”的中國企業很大程度上並沒有獲取“他山之石”,也沒有汲取前車之鑒。過去15年間,至少有近20家中國公司投資秘魯的礦業和能源項目,資源沖突引發的非商業風險,導致在秘魯的中資項目一波三折。首鋼秘鐵可謂是中國投資拉美資源業的先驅。從20世紀90年代進入秘魯以來,首鋼秘鐵深陷“勞工糾紛”泥潭,不僅蒙受大量經濟損失,還嚴重損害了企業的社會形象。在秘魯人的印象中,首鋼對工會態度強硬,沒有意識到尊重當地工會的權利。同樣,紫金礦業(601899,股吧)在秘魯的白河銅礦項目也深受資源沖突的困擾。早在紫金礦業2007年購買該礦股權之前,當地原住民已經與礦業公司發生過沖突。而當紫金礦業接手白河銅礦時,中國員工不了解當地原住民的想法,也不了解之前發生的資源沖突,缺乏改善與原住民關系的動力和努力,結果原住民與企業的矛盾加深、沖突升級。至今紫金礦業仍未贏得當地的“民心”,資源沖突的風險仍然存在。

資源沖突帶來的社會副產品是政策的改變和新規范的形成。社會學家科塞(LewisCoser,1913~2003)認為,“沖突可能導致法律的修改和新條款的制定,而新規則的應用則導致圍繞這種新規則和法的實施而產生的新的制度結構的增長”。無疑,這種新制度和新規則的形成意味著企業的准入門檻和成本都提高了,它在給企業帶來風險和壓力的同時,也在另一種意義上制造了積極的社會效果。

例如,受資源所在地居民因不滿政府對企業征稅透明度而產生沖突的影響,秘魯於2006年正式加入采掘業透明度行動計劃(EITI),成為美洲第一個加入該組織的國家。這一舉措有效提高了秘魯政府資源收入管理的透明度與政府的信任度,從而降低了企業的政治和信譽風險。

加西亞(Alan Gabriel Ludwig GarcíaPérez)執政期間,政府推行“團結人民礦產計劃”,共有40家企業參與其中,同意自願將企業利潤的3.75%投資到基礎設施建設中去,以此來替代意外利潤稅。同樣,烏馬拉(OllantaMoisés HumalaTasso)總統領導的政府也推行“公共工程稅收優惠計劃”來鼓勵企業承擔社會責任,投資所在地基礎設施建設,改善當地居民生活環境。這些措施都激勵企業把利潤的一部分回報給所在地居民,從而減少與他們的摩擦。此外,原住民越來越強的政治參與意識與表達意識促使政府建立企業與原住民的溝通和協商渠道,如“圓桌對話”機制和“預先咨詢法”等。

盡管針對秘魯資源沖突背後的原因有不同的解讀,但從根本上來說無外乎物質性沖突和非物質性沖突。科塞認為,物質性沖突源於權力、地位的不平等與資源的分配不均;非物質性沖突主要源於價值觀念和信仰的不同。在物質性沖突中,當不平等系統中的下層成員越懷疑現存的稀缺資源分配方式的合法性,他們就越可能起來鬥爭。原住民作為從資源中獲取利益相對弱勢的一方,在這個不平等的系統中屬於下層成員。秘魯資源開采業就是如此。而且,有些地區曆來以農業為生,當地居民認為新開發的礦業對其威脅巨大,因為礦業會奪走其賴以生存的土地和水資源,破壞其原有的生存方式。當他們對資源利益分配的合理性產生懷疑,並感到自身利益嚴重受損之時,會提出自己的利益訴求並付諸行動。

但更多的時候,秘魯的沖突集中於非物質性沖突,這恰恰源於秘魯的第二個國家特性。秘魯是一個印第安人口比例相對較高的國家,保留了相當程度的印第安文化傳承。印第安人長期秉持的“美好生活”(buen

vivir)理念,這與企業的“資源榨取主義”截然不同。原住民與企業產生沖突相當程度上在於二者價值觀的差異。

“美好生活”哲學起源於安第斯山脈克丘亞族印第安人的生活理念,並深深紮根於印第安人的世界觀中。該理念認為,人類從來不是土地和資源的主人,因而無權為謀求私利無節制地掘取資源,其核心是“和諧”,強調人與自然和諧相處,認為跟經濟發展相比,應優先考慮環境保護。這種傳統理念至今深入人心。美洲晴雨表(Americas

Barometer)最新發布的拉美環境態度調查報告也充分證實了這一點。報告發現,秘魯約50%民眾願意犧牲經濟增長來保護環境,且農村居民比城市居民更加支持環境保護態度。這意味著,甚至,特別是秘魯的窮人更加持有環保理念,寧願發展慢一些,也不願意無節制的開發。當聲音不被傾聽,呼聲不受重視,抵抗是他們最後的選擇。秘魯人民保護署的報告顯示,在所有類型的沖突中,社會環境沖突一直占有最大比例。例如,根據該機構2015年5月的最新報告,在當前秘魯發生的211起社會沖突中,由環境問題引起的沖突為143起,所占比例高達67.8%,遠高於其他類型的沖突。

除了環境意識,“美好生活”哲學還強調印第安人的政治參與權利,他們看重參與的過程,認為參與決策是其生活的一部分。然而,印第安原住民在資源開采活動的決策過程中沒有太多話語權,更沒有否決權,這與“美好生活”理念要求的政治參與權相背離。科塞認為情感喚起與卷入對社會沖突起到推波助瀾的作用。“美好生活”的共同價值觀正是印第安人普遍抵抗之下情感共鳴。

基於上述所分析的秘魯的兩大國家特性,即資源豐富且集中於印第安人居住區,以及印第安人口比重相對較高,導致進行資源開發性投資在一定條件下更容易引起社會沖突。這不僅危機國家治理能力,同時給外資企業投資帶來一系列有形和無形的損失。但是,現有案例也證明,沖突並不是不可避免或減少的。對中國企業而言,要實現可持續性的開發性投資,實現企業、政府和當地民眾間的三贏,事先做好充分的功課或能降低沖突的烈度,最大程度減少沖突給企業帶來的影響。

首先,要懂地方政治及其文化。秘魯的投資環境風險不僅包括其法律和環境標准諸方面,更多時候是一種族群文化和族群政治的風險。中國企業在秘魯進行開發性投資之前應充分做好事前調查,這既包括對秘魯相關法律法規、環境標准的調查,也包括對資源所在地土著族群生活習慣和文化思想的調查,其中,後者尤其為中國企業所忽略。只有充分了解當地居民的生活哲學,才能觀測其背後的行為動機和行動模式,形成良好的互動關系,從而減少資源沖突的發生。

其次,履行企業社會責任並樂於和善於宣傳。企業社會責任的實現不僅能夠增強企業形象,促進同當地社區的關系,還可以有效減少資源沖突。中國企業在秘魯進行資源開發的同時,應分出一些財力和精力擔當起當地基礎設施和公共服務建設的責任。不僅如此,還要積極地利用本地媒體將這種責任進行充分、公開的宣傳,這樣企業的社會責任才能“發乎聲,得其效”。

再次,由於投資開發型企業很容易被扣上“資源掠奪者”和“環境破壞者”的帽子,因此中國企業要在遵守當地環保標准的基礎上,努力增強企業的透明度,定期向當地社會披露企業在環境治理和社區建設上的資金支出及成效等。此外還需要主動與媒體和NGO溝通,建立透明對話機制,及時傳遞企業的聲音,樹立開明、開放的企業社會形象。

根據中國證券報、環球財經、人民日報采編【版權所有,文章觀點不代表華發網官方立場】

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