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地方公共資產管理進入“科技金融”時代

地方公共資產管理進入“科技金融”時代

從公共資產負債管理到國有資產透明交易,從扶貧資金監管系統到財政一體化、國資一體化。南寧市政府與中國平安推出的“公共資產負債管理智能雲平台”項目(以下簡稱“智慧財政”),圍繞制度反腐、投融資交易等方面,用“科技金融”打造公共資產負債管理的整體解決方案,為地方政府大幅降低融資成本提供重要的試點樣本。

地方公共資產管理如何形成地方政府與第三方之間的“公益共識”,與地方財政、國資管理的轉型密切相關。隨著近些年國家加強地方政府性債務管理政策的出台,中國平安著手啟動預研究、團隊組建、核心人才招募等工作,完成了系統建設謀劃及准備工作。

2015年,中國平安旗下子公司重慶金融資產交易所聯合財政部財政科學研究院,與多家國際咨詢機構共同著手開展針對地方政府財稅、國資系統管理的研發。經過兩年研發,系統已經具備了正式運行的條件:核心是為地方政府提供財政大數據雲平台、財政智能分析系統和財政動態管理報告,找准地方財政管理難點和痛點,包括債務規模、借債成本等複雜問題。

這一項目的研發與地方政府“大數據”“互聯網+”智能發展的需求密切相關。2016年6月,中國平安與廣西地方政府達成開發建設公共資產負債管理智能雲平台系統的共識。“多年來,中國平安一直希望能夠為地方公共資產負債管理提供持續跟蹤的深度服務。”中國平安集團常務副總經理兼副首席執行官陳心穎說。

2016年6月9日,中國平安與中國—東盟自貿區核心城市南寧市正式簽訂協議,“智慧財政”項目一期上線運行。南寧市財政向中國平安提出公共財政資產負債管理、財政地圖和公共資產負債管理報告的要求,目標是摸清家底盤活資產、提升資產流動性和價值以及強化對國有資產的監管等作用,並著力解決長期困擾地方政府的資產負債管理難、融資難、融資貴等問題。

“智慧財政”項目運行到2017年7月中旬就展現出價值和作用:財政一體化系統、國資管理信息系統等部分功能已應用到政府辦公;南寧融資交易平台已完成競價項目3個,總金額24.16億元。

南寧市政府與中國平安之間對“智慧財政”項目達成的共識是,原則上這是一個偏公益性質的項目,與市場上建設的智慧城市等電子政務系統不能混為一談。目前,南寧市第一期項目已經投入1億元。

“智慧財政”項目上線僅半年,融資服務平台累計會員157家,其中金融機構會員21家,企業會員136家;累計掛牌項目總金額90.04億元,已完成競價項目78.04億元,累計為南寧市國有企業直接節約融資成本超過3700萬元;累計成交60宗各類產權投資項目,總標的金額近9億元,溢價超過20%。

以南南鋁業股份有限公司16億元土地收儲融資項目為例,成交利率比同期貸款基准利率低5%,大大降低了融資成本。

財政一體化是推動城市信用體系建設的關鍵環節。“智慧財政”項目集成了南寧市財政局核心應用系統,包含預算綜合管理、指標管理、國庫支付管理、統發工資等功能,涵蓋了公共財政預算、財政專戶等各項資金,實現了與人民銀行及各商業銀行的聯網交換,從而翔實記錄、反映了財政資金收支的運行狀態。上線試運行以來,幫助南寧市財政局實現了財政管理“數據准、時效強、利用好”。

業內人士分析認為,“智慧財政”通過對財政一體化、國有資產一體化覆蓋、投融資管理、組織管理等功能模塊的管理,建成大額資金監管、國資地圖等輔助決策子系統。通過系統自動提取南寧市國有企業財務報表、資產負債等重要信息,實現國資國企各條線數據統一管理,形成了標准數據體系,建立了國有資本全流程信息化管理和OA協同辦公體系。長遠來看,融資交易平台的上線,最終將不僅是融資價格的下降,負債成本降低,而且將構建公開透明的融資和產權交易環境,促進國企提高經營管理能力。同時,面向全國展示南寧的融資項目和產權交易需求,也將更好地吸引全國優質金融資源聚集南寧,助力南寧發展。

在黨的十九大召開、中國特色社會主義進入新時代、“放管服”改革全面推進的宏觀背景下,2017年中國公共管理研究呈現出基礎理論研究深化、實踐前沿探索升溫、比較研究獲得拓展、回應現實速率加快等特點,多方面研究有新進展,取得了較大突破,成果豐碩。

互聯網、大數據、人工智能等新技術的發展和運用,使虛擬政府、信息政府、一站式政府、電視政府、智慧政府等應運而生,公共管理實踐和理論研究進入“技術革命時代”。大量研究認為,新技術的快速發展和應用,雖然加劇了公共管理治理的複雜性,但也為其改革和完善提供了契機。

信息社會的“數字政府治理”更加強調數據融通和以人民為中心的“智慧服務”,面對尚未成熟的市場經濟體制以及新技術革命帶來的雙重壓力,需要以互聯網思維合理界定市場監管內容的邊界,重構監管體系,走向“互聯網+監管”與“監管+互聯網”相融合的監管型政府。以人民群眾滿意為導向,重新思考散置於政府部門中的相關業務流程之間的邏輯關系,再造跨部門政府業務流程,是推進“互聯網+政務服務”建設的重點和難點。深入推進政務服務體系建設,需要進一步創新制度供給,建立健全職能整合、業務協同、規范管理、網絡服務、統籌推進、法規保障等工作運行機制。

大數據的出現和應用將以各種形式解構傳統政府治理模式,有效推進國家治理體系和治理能力現代化、提升國家治理能力和治理水平、壓縮管理科層、拉近宏觀微觀的距離。我國將構建統一高效、互聯互通、安全可靠的國家數據資源體系和全國一體化的國家大數據中心,推進技術融合、業務融合和數據融合。對我國當前分散化的政務數據管理結構,不宜簡單否定。它雖然存在難以實現數據開放共享和監督的缺點,但也具有專業性和數據處理能力強的優點,通過開放責任設置、合法權益保護、創新制度保障、建立業務協同長效機制等,可以促進政府部門數據共享和業務協同。

人工智能的興起不僅是技術或產業領域的重大發展,更是經濟、社會、政治各領域的基礎性和綜合性變革,由此產生的治理挑戰要求重構並創新公共政策框架。雖然技治主義被寄望於提高公共政策的合理化、科學化和合法性,但其在社會、政治和認知三個方面具有嚴重的整體性以及合法性危機。大數據技術引發了經濟模式的深度變革,也給個人隱私以前所未有的挑戰。因此,公共政策應發揮監管職能,改革監管模式、優化執法技術,實現有效規制以保護公民隱私。

自黨的十八屆三中全會提出國家治理體系和治理能力現代化這一改革總目標以來,推進國家治理現代化,構建中國公共管理理論體系,已經成為國內公共管理學界共同努力的目標。有學者認為,實現國家治理體系與能力現代化必須完善國家治理體系的適度弱耦合結構,改變博弈參與人的個性特征、互動結構與行為選擇,形成具有自我實施性與自我強化性、動員與治理能力更強的國家治理體系。

基於外部治理環境的複雜性和國家治理能力現代化的內在要求,政府應當從行政價值重塑和制度變革兩個層面實現“政府再造”。國家治理現代化的關鍵在於推進行政管理制度創新,行政管理制度創新在重新定位政府、市場、社會關系以及降低制度性交易成本、實現政府行政資源與經濟資源優化配置等方面具有重要作用。下一步,行政管理制度創新將圍繞治理體系現代化、大數據科技應用、生態管理制度等方面繼續推進。

另有學者認為,全景式公共政策的綜合理性時代向公共政策研究、制定和執行者提出了更為艱巨的任務,需要以更加深廣的研究,整體綜合的思考和評估,應對全面深化改革的需求。國家治理現代化背景下的政府機構改革的指向是權力,需要依據市場經濟、民主政治和法制國家的原則圍繞政府權力的合法性來源、權力的邊界以及權力的行使展開。國家監察體制的建立,致力於通過從行政監察向國家監察轉變,構建全域立體監察模式,是創新黨統一領導下的無縫隙權力監督體系和反腐控制網絡的力舉。作為推進國家治理體系和治理能力現代化的創新工具,第三方治理是對傳統國家治理模式的補充與創新,是推動公共產品和公共服務供給側結構性改革的措施和手段。

也有學者關注國家治理體系的基層元素,認為國家治理根在基層。市縣政府關系是國家治理體系和治理能力現代化的關鍵環節,有效的社區治理是國家治理能力現代化的有機構成和微觀基礎,同時必須充分重視農村社會治理能力。“整體性政府”理論和實踐經驗可以為進一步深化改革、研究破解基層政府“碎片化”問題提供有益借鑒。“精細化政府”是實現政府管理節約型、責任型、高效型、規范化、科學化、智能化的有效途徑,是現代政府治理的發展趨勢和中國政府改革的重要目標。

民主、正義等“元理論”曆來是公共管理研究的重要議題。2017年,中國公共管理研究者持續關注國家、民主、正義、公平、信任等元理論問題。研究表明,國家認同是國家建設的根本任務,共同文化、共同價值觀廣泛和深厚的國家,更容易建立穩固的國家認同。以增強政治能力為中心構建民主體制,是現代國家推進國家治理現代化的基礎。在高度複雜化的時代,唯有承認信任與合作的同構性,賦予信任以合作意涵,才能走向良治。但基於“中國鄉鎮民主與治理調查”的實證研究表明,社會公平已構成基層政治信任的重要來源,伴隨著社會轉型與民眾權利意識的覺醒,程序公正對政治信任的影響強於結果公平的效應。

另有研究表明,介於“國家與市民社會之間”的定位是現代行政區別於傳統行政的關鍵,這應當是深化改革與政府職能轉換的重要依據。流動性、不確定性增強的社會風險,需要重新審視我國公共管理的理論和實踐,同時關注行政的顯性結構、隱性結構及其互動和轉化。從總體上把握公共行政體系,公共治理改革的重點應當是建立合作制組織以替代官僚制組織,理順中央與地方、執法權與收益權、政府與社會的關系。政治參與不僅是建構政治代表性的必要環節,而且是公民獲得制度容納的重要標志。

有學者認為,當下中國治理需要實現社會共治和合作治理,可以通過多元主體參與、協商、賦權、集體行動等多元治理工具逐步消解合法性危機。推行法治,在社會自治的基礎上完成社會治理轉型以及實現公平正義,可以有效防止民粹。因而,國家治理應該同時關注政治、經濟和倫理目標,探尋國家公共制度與公共責任的倫理追求及國家發展的內在動力,通過國家制度倫理、責任倫理和發展倫理解決社會公平問題。合作治理要求政府必須具備良好的制度供給能力、達成共識能力、建立信任能力、利益調節能力、風險控制能力、工具運用能力,以及包括道德認知能力、道德判斷能力、道德選擇能力、道德行動能力在內的道德能力,因而,有必要重構道德制度以重塑政府道德能力。

行政體制改革和政府管理創新的實踐研究是2017年公共管理學界工作的重中之重。當前我國行政改革的重點任務是“放管服”,學術界普遍認為,需要通過“放”明確政府角色定位,通過“管”理順政府職能轉變後的權力關系,通過“服”實現政府職能的優化。很多學者的研究集中在創新政府服務的動力機制建設上,從重塑政府服務理念、優化服務程序和服務流程,到推進信息共享和業務協同服務、提升政府服務效率和服務能力,均有涉及。

行政權力和責任清單制度建設是法治政府和服務型政府的結合點,成為政府改革的熱門話題。有研究表明,行政權力清單是深化“放管服”改革的重要舉措,也是落實依法行政的重要抓手,改革旨在制約行政權,保護社會組織依法承接公共管理職能,實現公共產品生產。我國政府部門權責清單制定取得了重要進展,未來將在統一標准、提升規范等方面繼續推進。

政府購買公共服務PPP模式也是學術界研究的重要領域,有研究表明,超越特定必要條件、將政府購買公共服務與政府職能轉移簡單等同的做法,偏離了簡政放權改革的方向。將推進政府職能轉移僅僅視為推進政府購買公共服務,必將使政府職能轉移落入含金量低且不具實效的窠臼。還有研究認為,作為深化改革開放的試驗田,中國自貿區行政體制改革在黨政機構合署辦公、法定機構試點、“多規合一”、涉外機構設置、政府行業監管模式等多方面取得了新進展、新突破,但也面臨一些體制方面的瓶頸制約。

2017年公共管理研究的一個重要特征是將人事制度與公共管理結合起來研究。有學者認為,民主推薦制度是中國共產黨對“委任制”幹部選拔任用方式的創新發展和重大貢獻。我國民主推薦制度經曆了理想與現實的沖突、實然與應然的對抗、起點與過程的扭曲,最終得到改革完善和調適修正,展示了中國共產黨自我完善的能力。也有學者認為,中國特色社會主義複合民主是協商民主與票決民主相互作用、有機互動構成的複合統一體,具有協商先行、票決跟進、協商預期目標的實現程度決定票決的實施及范圍、協商解決內容的實質功能、票決具有形式合法性等重要特征。還有研究表明,自20世紀50年代以來的行政性分權佔據主導地位,80年代以來的政府與市場邊界的變化更重視制度化的權力劃分。

公共政策是公共管理的重要工具,也是公共管理理論研究需要關注的重要議題。2017年的公共政策研究既有政策理論的一般性探討,也有具體公共政策過程的深入分析,還有具體政策案例的政策分析,呈現出全面深化的新局面。

有學者認為,政策變遷使弱勢群體的相對剝奪感上升並呈現多維化特征,導致其社會心理困境加劇,成為具有代表性的公共管理難題。還有學者從規制型政策工具、市場化政策工具、供應型政策工具和政治型政策工具四個方面,通過分析特大城市功能疏解的途徑提出,特大城市功能疏解的核心任務是形成空間要素在城市和區域合理流動的體制機制。

新媒體背景下,大眾媒體充當了輿論監督的補充力量,以情感認同為傳播策略通常更能迅速地放大議程影響力。自媒體並不是公眾專業知識分享的主議程平台,利益群體在議程設置中更多地將自媒體作為行動工具。政策問題的建構曆經問題感知、問題搜索、問題界定、問題詳述四個演化過程。作為一個複雜的知識生產過程,促進各種知識問題解決的政策制定過程,將有助於優質公共政策的形成。互聯網時代的公共政策傳播,要借力“互聯網+”創新政策傳播技術,形成政府政策傳播的聯動機制,打造立體多維的政策傳播格局。多元化主體間的利益博弈使得政策終結成為一個複雜的過程,強化從政策生命周期末端考慮問題的方式是拓展社會治理實踐新視角的過程。

此外,還有學者對科技園區創新人才開發政策,中國網約車監管政策變遷,循證政策的發展曆程、內在邏輯及其建構路徑,“全面二孩”政策等具體政策的實施過程及其績效開展了實證考察,為這些具體政策的改革完善提供了理論基礎,也為公共政策分析的知識積累提供了實證案例資料。

地方政府創新是解釋中國經濟社會發展的關鍵變量,因而也成為近幾年特別是2017年中國公共管理研究的重要議題。學者們認為,我國地方治理創新中的非政治主體對政治主體的依賴性較強,治理體系的民主性和抗風險能力有待完善,創新本身的合法性水平需提高。地方制度創新要處理好中央事權與地方事權、借鑒複制與本土經驗、改革創新與法治保障、集中規制與分片調適四個關系。

有研究表明,政治經濟環境的變化,出現了部分地方官員不作為的現象。另有研究表明,黨的十八大以來,地方政府“自主探索”的范圍、幅度和可能性受到了一定程度的限制,但是地方政府創新出現了“請示授權”的新形態,可能成為中國地方政府創新的一種新趨勢。作為“自主探索”與“設計試驗”的重要補充或綜合,“請示授權”將縱向政府間的非正式互動納入正式的政府過程,是實現“頂層設計”與“地方探索”良性互動的一種可能路徑,它或將在實踐中進一步厘清縱向政府間的職權邊界。型構一種新的縱向政府間關系,即基於縱向政府間的職責分工進行權力配置,該集中的權力必須集權,該下放的權力徹底分權。

還有學者研究了政策轉移問題,認為制度競爭、制度互補和制度學習是地方政府制度創新的主要方式。對它們發生的前提、功效和實現等問題進行分析,既是掌握制度創新方式和過程的重要方法,也是保證地方政府能按照自己扮演的角色行事,實現制度創新過程規范化、科學化的有效路徑。政策轉移過程中存在多重危機,化解政策轉移危機、避免政策轉移失敗,需要確定政策知識管理的戰略地位,搭建地方政府交流平台,培育共享文化,拓展傳播的渠道,提高地方政府學習能力。

2017年的中國公共管理在領域性研究方面繼續深化,除了反腐敗、養老、信訪、行政執法、扶貧、智庫等傳統的領域性研究不斷推進之外,還在社會組織、績效管理、環境治理三個研究領域取得一定突破。

社會組織。研究表明,黨的十八大以來的五年,政府和社會組織關系呈現為“調適性合作”的特點。“調適性合作”既肯定政府的主導地位,也強調社會組織的積極建構作用,當前政府與社會組織的關系變革是二者共同形塑的結果。協會服務能力及水平取決於行業市場結構,競爭使協會出現碎片化,降低了協會會員密度和代表性。因此,應對協會進行分類改革,調整政會關系,建立適宜的競爭體制。

績效管理。研究表明,我國政府績效評估存在“總體性問題”,需要將政府績效的中國特色融入我國績效評估過程。不同績效管理工具對政府績效有不同影響,有必要實施全面質量管理,構建指標評估與公眾評價相結合的複合型評估模式。財政收入績效評價的核心是引入納稅人滿意度,以提高公共財政的公信力,未來應探討建立由人大主導、財政部門與主管部門協同、獨立第三方實施的財政支出績效評價模式。

環境治理。研究認為,區域環境的整體性和公共性要求地方政府在區域環境治理中有所作為,但地方政府的“經濟人”特性可能導致其面臨“集體行動的困境”。因而,環境保護領域的參與性治理應該轉向政府、公眾、企業、環保組織等合作治理,需要從協同參與機制、信息管理機制、激勵機制和約束機制等方面著手,建立健全地方政府生態文明建設績效評估機制;通過環境治理的大部制改革、實施環境政策審計提升國家環境治理能力;同時,也需要推進海洋環境跨區域治理的制度化水平以治理海洋汙染問題。

古代中國的政治體系在諸多領域具有獨到之處,傳統曆史文化資源仍是可供挖掘的寶庫。2017年對中國傳統行政文化研究的一個突破表現是,從中國特色的文化自信出發,發現傳統行政文化中值得弘揚的內容,以深化當代公共管理研究,促進本土化行政理論發展。

有學者認為,中國傳統文化中蘊含著豐富的政策觀,道家的自然主義政策觀、儒家的中和主義政策觀、法家的權治主義政策觀等,是其中最具代表性的政策思想,政策科學的本土化需要從這些傳統文化中汲取營養。

另有學者研究了明代巡按禦史機制的反腐功能,認為巡按禦史職責與職級、選拔程序與方法、內部糾劾與權力制衡等為其實現反腐功能提供了運行要件,但其成效受到巡按禦史任職者能力、品德等因素的影響。

還有學者反思了中國古代的“禁榷制度”,認為它是中國古代帝制政權對社會經濟強力幹預和操控的產物,也是曆代王朝工商業政策和財政體系中最重要的組成部分。禁榷制度的實質在於國家憑借公權力和行政特權,將以食鹽為代表的一系列國民經濟中重要物資的生產經營權力收歸國有,在這些行業和領域裡最大限度地集中官方權力、限制民間權利,從而獲取超經濟的壟斷利潤。

公共管理理論與實踐的比較研究是中國公共管理理論研究的重要內容,在某種程度上可以說,當代中國公共管理理論研究發端於對國外理論和實踐的引介。2017年的公共管理理論研究秉持了中國公共管理的比較研究傳統,研究議題不斷拓展,研究內容持續深入,較多呈現了反思國外公共管理理論與實踐的研究成果,同時,不斷增強了本土公共管理理論研究的國際對話意識。

學者們深入研究了當代西方問責研究的理論框架、熱點主題及其啟示,國外PPP監管體系,西方發達國家的政府規制、聘任制公務員改革,當代英國的政黨治理模式和現代政府建設,歐盟的公共服務一體化進程,德國建設規劃的理念、體系與編制,美國的應急管理、全社區模式、聯邦政府數據治理、社區基金會與地方聯合勸募的經驗,美國、日本和瑞典的公共養老金一體化改革,法國政府法律案效果評估機制,新加坡住房制度等問題,為中國公共管理理論研究和實踐改革提供了諸多有益的啟示。

2017年國外公共管理理論與實踐研究的最大亮點是,對西方公共管理理論與實踐的反思性成果悄然興起。學者對新自由主義城市治理理論、西方古代政體學說、西方“體制內”的民主化進展、近代以來的民主主義和自由主義傳統、美國家庭援助計劃、印度大都市區治理、美國公民和專家參與的理論與實踐、“東方專制論”的理論與曆史限度、俄羅斯的國家轉型實踐等國外理論和實踐問題,進行了理論研究和反思,提出了一系列具有創新意義的本土性觀點,彰顯中國理論界對話國際理論、建構中國公共管理理論體系的自覺。

2017年中國公共管理研究方法論創新成果很多,在傳統規范研究方法更加規范的基礎上,實證研究方法得到更多青睞,案例研究、定量研究、詢證研究、混合研究得到廣泛應用,湧現出大量規范化程度較高的論文和專著。有學者專門撰文介紹主體模擬研究法、公共政策文本研究法、紮根理論研究方法;還有學者開始組織知識與方法的對話,反思各種研究方法的利弊;尤其值得一提的是,有學者運用公共管理實驗研究法,通過大量實驗探討南京大屠殺的創傷記憶及其影響。

中國社會科學雜志社與蘇州大學聯合召開的研討會對公共管理學的方法進行了專題研究,與會學者梳理了當前中國公共管理研究中多種方法競相爭豔的狀況,分析了走向更加科學規范、具有學科獨特性的研究方法與知識積累、思想創建之間的辯證關系,提出了進一步發展方法論理論的必要性和路徑。

根據新華社、人民網、中國網、中新網、中國政府網等採編【版權所有,文章觀點不代表華發網官方立場】

 


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